Thu hồi giá trị đất đai gia tăng từ đầu tư cơ sở hạ tầng: Nhìn từ kinh nghiệm thế giới

Về mặt lý luận, việc thu hồi giá trị đất đai (land value capture) nói chung hay điều tiết giá trị đất gia tăng nói riêng trong quá trình phát triển đã được ra đời và vận dụng từ khá lâu. Nguyên lý cơ bản khi điều tiết giá trị đất gia tăng dựa trên nguyên tắc: “Phần gia tăng giá trị đất đai do các tác động xã hội, ví dụ như quá trình đầu tư cơ sở hạ tầng (CSHT) hoặc các quyết định của Nhà nước thì cần phải được được thu hồi (hay còn gọi điều tiết) cho xã hội.

Cụ thể, theo Smolka, thu hồi giá trị đất gia tăng là quá trình mà phần giá trị đất tăng lên do các nỗ lực (đầu tư) của Nhà nước hoặc cộng đồng được huy động hoặc chuyển đổi thành các khoản thu thuế, phí, hoặc các khoản đóng góp tương tự khác vào ngân sách Nhà nước từ những cải thiện của đất đai mang lại cho người sở hữu, sử dụng đất.

Về mặt thực tiễn tại các đô thị, phần lớn phần giá trị gia tăng đất đai là do tác động của quá trình đô thị hóa và tập trung dân cư. Tuy nhiên, với bối cảnh kinh tế - xã hội và chế độ sở hữu đất đai khác nhau ở mỗi quốc gia, việc thực hiện thu hồi giá trị đất đai gia tăng tại các đô thị cũng được sử dụng bằng các công cụ, cơ chế khá linh hoạt và có sự khác biệt, nhằm phát huy nguồn lực đất đai - tạo nguồn tài chính cho ngân sách Nhà nước.

Khi đề cập đến vấn đề tạo lập và thu hồi giá trị nói chung trong khoa học kinh tế và quản lý, Lepak và cộng sự cho rằng có thể chia làm 03 cấp độ tương ứng với 03 chủ thể tham gia vào các hoạt động kinh tế - xã hội, cụ thể là: Các cá nhân, các tổ chức (doanh nghiệp) và xã hội (nhà nước). Tuy nhiên, đối với đất đai, việc tạo lập và thu hồi giá trị đất đai (land value capture) thường được sử dụng theo 2 cách phổ biến, đó là: (i) Nhấn mạnh vào mục đích sử dụng - với hàm ý loại chính sách hoặc công cụ pháp lý để thu hồi phần tăng thêm giá trị của đất đai (bất kể nguyên nhân nào làm thay đổi giá trị đất đai); (ii) Nhấn mạnh vào kết quả của quá trình đầu tư CSHT hoặc các quy định chính sách của Nhà nước làm thay đổi giá trị đất đai: Đây là cách được sử dụng trực tiếp, đề cập đến sự cải thiện (betterment) làm gia tăng giá trị đất đai.

Căn cứ vào mục đích và kết quả của thu hồi phần gia tăng của giá trị đất đai, chúng ta có thể chia làm 03 nhóm công cụ chủ yếu được áp dụng đó là: Công cụ điều tiết chung (công cụ vĩ mô - macro instruments), công cụ trực tiếp (Direct instruments) và công cụ gián tiếp (Indirect instruments).

CÔNG CỤ ĐIỀU TIẾT CHUNG

Về cơ bản, công cụ điều tiết chung giá trị đất gia tăng được phản ánh trong chế độ pháp lý sử dụng đất của mỗi quốc gia. Đây được xem chính là điều kiện thúc đẩy chính sách quản lý và sử dụng đất đai hiệu quả hơn. Các công cụ điều tiết chung vừa đóng vai trò định hướng sử dụng đất, đồng thời thực hiện việc thu hồi phần giá trị gia tăng của đất trên cơ sở quá trình phát triển đất đai. Các công cụ điều tiết chung được đề cập đến chủ yếu bao gồm: Nhà nước trực tiếp kiểm soát đối việc sử dụng các quỹ đất đã được quốc hữu hóa; Thực hiện chế độ thuê đất có thời hạn thay vì giao đất; Thực hiện chế độ dự trữ đất đai thông qua ngân hàng đất đai (land banking); Tái điều chỉnh đất đai (land readjustment).

Cụ thể, hai công cụ đầu tiên phù hợp với các quốc gia duy trì chế độ sở hữu Nhà nước về đất đai nhưng do quá trình tư nhân hoá đất đai ngày càng phổ biến nên hiện nay được sử dụng rất ít. Trong khi đó, chế độ dự trữ đất đai được ghi nhận là sử dụng rộng rãi ở các nước Trung và Bắc Âu vào giai đoạn trước những năm 1990, thông qua quá trình bán hoặc cho thuê quyền phát triển đất sau khi Nhà nước thực hiện đầu tư CSHT. Tuy nhiên, những năm gần đây, chế độ dự trữ đất đai dần được thay thế bởi cơ chế thoả thuận hợp tác phát triển (Joint development) để phản ánh xu hướng chính phủ không trực tiếp can thiệp vào các hoạt động của thị trường ví dụ như tại Hoa Kỳ, Hàn Quốc, Nhật Bản, Ấn Độ, Trung Quốc hay Brazil.

Đáng chú ý, trong giai đoạn hiện nay, công cụ tái điều chỉnh đất đai vẫn đang được được xem xét và sử dụng tại các quốc gia, đặc biệt cho các dự án chỉnh trang đô thị, do công cụ này mang lại những ưu điểm cũng như sự đồng thuận trong quá trình lập quy hoạch, đầu tư phát triển dự án tại đô thị. Theo đó, khi tham gia vào cơ chế này, các chủ sở hữu, sử dụng đất sẽ trở thành đối tác đóng góp hoặc chia sẻ đất một cách tự nguyện, cùng đầu tư CSHT và chia sẻ công bằng các lợi ích - chi phí của dự án CSHT tại đô thị. Tuy vậy, theo đánh giá của nhiều nhà nghiên cứu, các công cụ điều tiết chung dường như chưa đạt được mục tiêu thu hồi phần giá trị gia tăng của đất mà phần lớn mang tính chất về định hướng sử dụng và phát triển đất đai.

CÔNG CỤ TRỰC TIẾP

Đây là các công cụ được sử dụng thu hồi giá trị tăng của đất đai, bất động sản (có thể thu hồi một phần hoặc toàn bộ) theo những quy định pháp lý và trách nhiệm của chủ sở hữu đất, bất động sản. Công cụ trực tiếp không cần phải áp dụng biện pháp bổ sung khi triển khai thực hiện và căn cứ vào phần giá trị tăng thêm các tài sản (đất đai và sản trên đất) được tạo ra do các điều kiện kinh tế thuận lợi.

Căn cứ vào nguồn gốc hình thành phần giá trị gia tăng có thể chia làm 02 nhóm chính: (i) Phần gia tăng giá trị tự nhiên của đất đai (Unearned increment): Đây là phần giá trị tăng thêm không liên quan đến các quyết định của chính phủ mà do những thay đổi trong quá trình phát triển kinh tế, xã hội, ví dụ: Quá trình phát triển dân số, tập trung dân cư, sự tăng trưởng kinh tế làm thay đổi giá trị đất đai; (ii) Phần gia tăng giá trị đất đai từ những cải thiện đất đai (Betterment): Đây là giá trị tăng thêm do các quyết định cụ thể của chính phủ là trực tiếp tạo ra như là: Thay đổi mục đích sử dụng đất, quy hoạch, kiểm soát đất hoặc quyết định đầu tư cơ sở hạ tầng công cộng.

Theo đó, việc thực hiện thu hồi phần gia tăng giá trị tự nhiên của đất đai có thể được thực hiện dưới các hình thức như thuế đất hoặc bất động sản như: Thuế chuyển nhượng quyền sở hữu đất đai và bất động sản, thuế sở hữu bất động sản, thuế gia tăng giá trị đất. Các hình thức thuế này đã được áp dụng tại một số quốc gia, ví dụ Hoa Kỳ, Đài Loan, Hồng Kông, Singapore.

Đối với các gia tăng giá trị đất đai từ những cải thiện đất đai do đầu tư CSHT và thực hiện quyết định của chính phủ mang lại, căn cứ vào việc nhóm đối tượng hưởng lợi ích từ quá trình đầu tư và thực hiện quy định thu hồi giá trị - cụ thể các đối tượng có thể được đề cập đến là các chủ sở hữu đất, bất động sản và các nhà phát triển đất. Công cụ trực tiếp sử dụng thu hồi phần giá trị tăng thêm đó là thuế (bao gồm thuế đánh một lần và thuế đánh hàng năm liên quan đến đất đai, bất động sản - xem chi tiết bảng dưới).

Qua phân tích tổng quan, công cụ trực tiếp điều tiết phần giá trị gia tăng của đất đai và bất động sản được hiểu như là các công cụ thuế hoặc công cụ thuế tương đương. Trong đó, thuế tài sản áp dụng vào các tài sản nhà đất, góp phần tạo lập nguồn thu ổn định cho ngân sách địa phương tại nhiều quốc gia (kể cả các quốc gia đang phát triển tại châu Á như Ấn Độ, Nepan, Bangladesh, Philippines, Indonesia v.v.). Với ý nghĩa của thuế tài sản là người đóng thuế phải chi trả cho việc quản lý vận hành hệ thống CSHT và nhiều dịch vụ công cộng đã góp phần tạo ra giá trị tài sản đất đai và bất động sản. Đây là nguồn tài chính sử dụng duy trì và tái phát triển hệ thống CSHT.

Đáng chú ý, công cụ Thuế giá trị gia tăng của bất động sản liền kề (Betterment tax - còn được hiểu Thuế đánh do sự cải thiện CSHT) được xem là công cụ phản ánh trực diện nhất cả về mục tiêu và nguồn gốc hình thành phần giá trị tăng thêm đất đai và bất động sản, thường mức thuế được áp dụng từ 30 - 60% của giá trị đất ước tính đạt được. Về mặt lịch sử ra đời và phát triển, công cụ thuế này đã được sử dụng ở Anh và Tây Ban Nha và được một số nước Mỹ Latinh triển khai. Bên cạnh đó, hiện có nhiều loại thuế và phí cải thiện khác nhau được thực thi trong quá trình phát triển CSHT tại các thành phố của Hồng Kông, Singapore, Bogota và các thành phố khác nhau ở Brazil, Argentina và Ấn Độ.

Như vậy, về tổng thể và tác động dài hạn, các sắc thuế đất và bất động sản được coi là một công cụ tài chính đất đai và phương thức được hiệu quả trong điều tiết phần giá trị đất gia tăng tại đô thị.

CÔNG CỤ GIÁN TIẾP

Đây là công cụ áp dụng nhằm gián tiếp thu phần lợi ích tăng thêm để tài trợ cho việc đầu tư và nâng cao năng lực CSHT, có sự khác biệt giữa các quốc gia và các địa phương. Do đó, có khá nhiều các thuật ngữ khác nhau được dùng khi đề cập đến công cụ gián tiếp, ví dụ như là: “Developer obligations”- nghĩa vụ của người phát triển; “Developer agreements” - thỏa thuận của nhà đầu tư; “Developer obligations” - nghĩa vụ nhà đầu tư; “Planning obligations” - nghĩa vụ quy hoạch; “incentive zoning” - khuyến khích phân vùng; “Linkage fees” - phí đấu nối, kết nối hạ tầng. Điểm đáng quan tâm, công cụ gián tiếp có sự tương đồng đó là đề cập đến sự đóng góp, nghĩa vụ của chủ đầu tư phát triển đất đai, bất động sản nhằm bù đắp chi phí cho phát triển CSHT.

Trong đó, nổi bật lên có 2 công cụ phí cơ bản được sử dụng rộng rãi đó là: (i) Phí tác động (impact fee) và (ii) Phí phát triển (development charge hoặc development fee). Về mặt ngữ nghĩa, việc sử dụng các thuật ngữ trên có sự giao thoa, đôi khi rất khó phân biệt và có thể được sử dụng thay thế cho nhau. Trong đó, phí tác động là khoản tiền mà chủ đầu tư phải nộp cho chính quyền địa phương để trang trải chi phí đầu tư công nhằm tăng cường CSHT kết nối bên ngoài dự án. Phí phát triển là chi phí gia tăng cho chủ đầu tư tham gia phát triển đất chi trả để mở rộng CSHT và dịch vụ xã hội để phù hợp với nhu cầu tăng trưởng và đầu tư tương xứng với mật độ xây dựng mới. Đặc trưng cơ bản của công cụ này chính là nhằm mục đích thu hồi các chi phí của việc cung cấp và tăng cường năng lực của CSHT trong quá trình đầu tư, phát triển đất đai.

Ngoài ra, phương thức “Tài trợ tăng thuế” (TIF - Tax Increment Financing) cũng được coi là biện pháp huy động và tạo vốn cho các dự án đầu tư CSHT, chỉnh trang các đô thị khá hiệu quả ở các nước phát triển, đặc biệt là Hoa Kỳ. Công cụ này được thực hiện bằng cách “vay phần gia tăng giá trị của đất đai, bất động sản trong tương lai nhờ có hạ tầng mới” và tạm ứng vốn cho đầu tư dự án. Cụ thể là, chính quyền địa phương sẽ thực hiện bảo lãnh cho các chủ đầu tư dự án CSHT vay tiền ngân hàng để thực hiện dự án, rồi trả nợ dần bằng tiền thu hồi phần gia tăng của đất và bất động sản (thông qua quá trình thu thuế tài sản là đất và bất động sản) trong một số năm tại khu vực hưởng lợi của dự án.

Kinh nghiệm thực tế cho thấy, phương thức này phù hợp và đạt hiệu quả trong huy động vốn, tài trợ cho dự án đầu tư hạ tầng giao thông đô thị như đường sắt đô thị, hoặc phát triển các khu đô thị mới theo định hướng phát triển giao thông công cộng (Transit Oriented Development - TOD). Tuy nhiên, đây là công cụ mới, tiên tiến và chỉ phù hợp với các quốc gia đã xây dựng và phát triển hệ thống định giá đất,  bất động sảnđồng bộ, hoàn thiện và cập nhật.

Bên cạnh đó, các công cụ Phí phụ thu (Special Fees) cũng được áp dụng để tạo nguồn thu gián tiếp cho đầu tư CSHT thông qua việc thu phí bổ sung đối với những các đối tượng trực tiếp sử dụng dịch vụ và tiện ích công cộng, và mục tiêu chi trả phí nhằm cải thiện điều kiện CSHT mang lại.

* Bài viết được trích từ luận án tiến sĩ “Nghiên cứu các yếu tố tác động đến gia tăng giá trị đất đô thị tại Việt Nam” của TS. Nguyễn Thanh Lân, Giảng viên trường Đại học Kinh tế Quốc dân.