Cùng với sự phát triển mạnh mẽ của khoa học kỹ thuật, các tổ chức kinh tế sẵn sàng áp dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật, công nghệ cao trong sản xuất, đẩy mạnh sản xuất nông nghiệp theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Để thực hiện được mục tiêu này, điều kiện cần là phải tích tụ ruộng đất quy mô lớn. Đây là một trong những nguyên nhân khiến các giao dịch chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp đang diễn ra phổ biến trên cả nước hiện nay.
Là tư liệu sản xuất chủ yếu vừa là tài liệu lao động vừa là đối tượng lao động nên đất nông nghiệp tại Việt Nam được quản lý chặt chẽ, trong đó có hạn chế về điều kiện nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp của tổ chức kinh tế. Vấn đề này được quy định tại Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
1. Điều kiện để quyền sử dụng đất trồng lúa được đưa vào chuyển nhượng
Theo khoản 1 Điều 167 của Luật Đất đai năm 2013 thì người sử dụng đất trồng lúa được thực hiện quyền chuyển nhượng quyền sử dụng. Cũng như các loại đất khác, quyền sử dụng đất trồng lúa chỉ được đưa vào giao dịch chuyển nhượng nếu đảm bảo tất cả các điều kiện được quy định tại Điều 188 của Luật Đất đai 2013, cụ thể:
Thứ nhất, có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;
Thứ hai, đất không có tranh chấp;
Thứ ba, quyền sử dụng đất không bị kê biên để bảo đảm thi hành án;
Thứ tư, trong thời hạn sử dụng đất.
2. Điều kiện nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa đối với hộ gia đình, cá nhân
Ngày 30/10/2021, Quốc hội thảo luận trực tuyến về dự kiến quy hoạch sử dụng đất quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 và kế hoạch sử dụng đất 5 năm (2021 - 2025), trong đó, vấn đề bảo tồn đất nông nghiệp được quan tâm rất lớn, trong đó có đất trồng lúa. Là loại đất đặc biệt có đặc trưng riêng, cùng với hệ thống thủy lợi được đầu tư rất lớn, trong thời gian dài theo quá trình phát triển của đất nước, nên pháp luật có nhiều chính sách bảo vệ loại đất này, trong đó hạn chế về chủ thể nhận chuyển nhượng quyền sử dụng.
Theo quy định tại Điều 191 Luật Đất đai năm 2013 thì hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp và không có thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp thì không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa. Quy định này xuất phát từ nhận định, nếu người nhận chuyển nhượng không phải là người sản xuất nông nghiệp sẽ dẫn đến hậu quả là hoạt động sản xuất nông nghiệp không được duy trì; thực trạng này kéo dài và xuất hiện trên phạm vi rộng có thể phá vỡ nền kinh tế nông nghiệp. Ngoài ra, tại khoản 3, Điều 191, Luật Đất đai cũng quy định tổ chức kinh tế không được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa, trừ trường hợp được chuyển mục đích sử dụng đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Thủ tục xác nhận người nhận chuyển nhượng có trực tiếp sản xuất nông nghiệp tại địa phương được quy định tại khoản 2, khoản 3 Điều 3 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai và sửa đổi, bổ sung một số điều của các thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai (sau đây gọi tắt là “Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT”). Theo đó:
- Cá nhân được xác định có trực tiếp sản xuất nông nghiệp khi đáp ứng các điều kiện:
+ Đang sử dụng đất nông nghiệp;
+ Không thuộc đối tượng có thu nhập ổn định, thường xuyên khác;
+ Có thu nhập từ việc sản xuất nông nghiệp trên đất đang sử dụng.
- Hộ gia đình, được xác định có trực tiếp sản xuất nông nghiệp khi đáp ứng các điều kiện:
+ Đang sử dụng đất nông nghiệp;
+ Có thành viên hộ gia đình không có thu nhập ổn định, thường xuyên khác;
+ Có thu nhập từ việc sản xuất nông nghiệp trên đất đang sử dụng.
Trong quá trình thực hiện, quy định về điều kiện nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa đối với hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế tại đã bộc lộ những hạn chế, bất cập:
Thứ nhất, quy định hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất nông nghiệp mới được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa.
Quy định hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất nông nghiệp mới được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa xuất phát từ thực trạng, nếu không thực hiện đúng theo hướng này sẽ khiến diện tích nhận chuyển nhượng không được sử dụng hiệu quả do người nhận chuyển nhượng không có kinh nghiệm về canh tác lúa; về lâu dài sẽ làm giảm sản lượng lúa, gây ảnh hưởng đến nguồn lương thực quốc gia. Tuy nhiên, thực tế hiện nay, trong quá trình phát triển nông nghiệp, các chủ thể dù chưa canh tác trên đất nông nghiệp/ đã từng canh tác trên đất nông nghiệp vẫn có thể trau dồi được các kiến thức về nông nghiệp, thậm chí, họ còn áp dụng khoa học công nghệ vào sản xuất nông nghiệp.
Thứ hai, về điều kiện hộ gia đình, cá nhân có thu nhập từ việc sản xuất nông nghiệp mới được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa.
Hiện nay, các văn bản hướng dẫn Luật Đất đai chưa quy định rõ về mức thu nhập được coi là “có thu nhập thường xuyên từ sản xuất nông nghiệp”, do đó, việc Ủy ban nhân dân cấp xã nơi đăng ký hộ khẩu thường trú của hộ gia đình, cá nhân; xác nhận nội dung “có thu nhập thường xuyên từ sản xuất nông nghiệp” thường mang tính cảm tính. Đồng ý rằng, là cơ quan quản lý nên Ủy ban nhân dân cấp xã có thể xác nhận hộ gia đình, cá nhân có quyền sử dụng đối với diện tích đất nông nghiệp; tuy nhiên, việc xác nhận hộ gia đình, cá nhân có thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp hay không thì chỉ dựa trên sự suy luận theo hướng: Hộ gia đình, cá nhân này có quyền sử dụng đất nông nghiệp nên chắc chắn họ sẽ có thu nhập thường xuyên từ sản xuất nông nghiệp. Xét thực tiến hiện nay, những suy luận này có thể không chuẩn xác, bởi tồn tại nhiều trường hợp hộ gia đình, cá nhân có quyền sử dụng đất nông nghiệp nhưng họ không sản xuất nông nghiệp; hay trường hợp hộ gia đình, cá nhân sản xuất đất nông nghiệp tại nhiều địa phương khác nhau thì Ủy ban nhân dân cấp xã nơi đăng ký hộ khẩu thường trú của hộ gia đình, cá nhân không thể nắm bắt được rằng, những chủ thể này có thu nhập thường xuyên từ sản xuất nông nghiệp trên diện tích đất nông nghiệp nằm ngoài địa bàn xã.
Thứ ba, quy định hộ gia đình có thành viên có thu nhập ổn định, thường xuyên khác hoặc cá nhân không thuộc đối tượng có thu nhập ổn định, thường xuyên khác mới được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa.
Cụ thể hóa khoản 30 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 về điều kiện để xác nhận cá nhân, hộ gia đình có trực tiếp sản xuất nông nghiệp, Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT đã bổ sung hai tiêu chí so với Luật Đất đai là: Đối tượng đang sử dụng đất nông nghiệp nhưng chưa được Nhà nước công nhận và “không thuộc đối tượng hưởng lương thường xuyên”. Theo đó, cá nhân không thuộc đối tượng được hưởng lương thường xuyên; đối tượng đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp xã hội mới được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa nhưng nếu hộ gia đình có ít nhất một thành viên của hộ gia đình không thuộc đối tượng được hưởng lương thường xuyên; đối tượng đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp xã hội lại được công nhận là hộ gia đình sản xuất nông nghiệp thì chưa hợp lý. Xét trường hợp, hộ gia đình có 4 người hưởng lương thường xuyên/ đối tượng đã nghỉ hưu… nhưng chỉ 01 người không thuộc những đối tượng này thì cả hộ đều được xác nhận là trực tiếp sản xuất nông nghiệp.
Đối chiếu quy định của pháp luật thì một người vừa nghỉ việc tại một cơ quan, tổ chức nhưng muốn nhận chuyển nhượng đất trồng lúa để sản xuất nông nghiệp cũng không thể thực hiện được. Hay những cán bộ, công chức cấp xã và những người hoạt động không chuyên trách cấp xã với số tiền lương hàng tháng ít ỏi có thể không đủ để trang trải cuộc sống muốn canh tác nông nghiệp cũng không được nhận chuyển nhượng từ người khác mà phải chuyển sang hình thức thuê đất. Bởi trước đây và hiện tại, họ không trực tiếp sản xuất và có thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp. Như vậy, quy định này đã hạn chế quyền được sử dụng đất để canh tác của hộ giá đình, cá nhân thực sự có nhu cầu canh tác nông nghiệp
Thứ tư, quy định tổ chức kinh tế không được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa trừ trường hợp được chuyển mục đích sử dụng đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Tại thời điểm Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực pháp luật thì quy định này là khả thi bởi thời điểm đó, nước ta đang từng bước phát triển sản xuất nông nghiệp nói chung và sản xuất lúa theo hướng hiện đại hóa nhưng chưa chịu ảnh hưởng mạnh mẽ từ sự canh tranh của quá trình toàn cầu hóa. Tuy nhiên, hiện nay, khi đã tham gia ký kết các hiệp định thương mại tự do, chúng ta đang phải thích nghi với môi trường cạnh tranh. Trong phát triển nền nông nghiệp, chúng ta cần ứng dụng công nghệ cao, phát triển nông nghiệp sinh thái dựa trên tiến bộ khoa học và công nghệ nhằm bảo đảm vệ sinh an toàn thực phẩm, thích ứng với biến đổi khí hậu. Để thực hiện được mục tiêu này, cần có sự chung tay từ các tổ chức kinh tế. Tuy nhiên, quy định tổ chức kinh tế không được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa trừ trường hợp được chuyển mục đích sử dụng đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt đang là rào cản lớn để các chủ đầu tư thực hiện các dự án nhằm phát triển sản xuất lúa gạo. Theo báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường về hiện trạng sử dụng đất đai cả nước năm 2019 (dựa trên nguồn số liệu do Tổng cục quản lý đất đai cung cấp ngày 06/05/2021) thì diện tích đất trồng lúa của Việt Nam hiện nay là 3.922.099ha, trong đó, hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng 3.781.327ha, tổ chức kinh tế sử dụng 29.217ha. Có thể thấy, diện tích đất do tổ chức kinh tế sử dụng chiếm tỷ lệ rất nhỏ trong quỹ đất trồng lúa. Để có đất sử dụng cho các dự án sản xuất lúa, các tổ chức kinh tế phải liên kết với hộ gia đình, cá nhân có quyền sử dụng đất theo phương thức tổ chức kinh tế đầu tư và hộ gia đình nông dân góp đất. Tuy nhiên, đây là phương thức mang tính thời vụ, không bền vững; về lâu dài, giữa chủ đầu tư và các chủ thể góp đất có thể xảy ra những tranh chấp bởi lợi ích không được cân bằng.
Theo báo cáo về kết quả điều tra nông thôn, nông nghiệp giữa kỳ năm 2020 của Tổng cục Thống kê thì cả nước có 9.123.018 đơn vị sản xuất nông, lâm nghiệp và thủy sản, giảm 1,82% so với năm 2016. Trong đó, 9.108.129 hộ sản xuất, giảm 1,86%; 7.418 hợp tác xã, tăng 6,80%; 7.471 doanh nghiệp, tăng 94,25% nhưng nhìn chung, sản xuất nông nghiệp vẫn phân tán, nhỏ lẻ, chưa có sự đột phá. Kết quả xây dựng cánh đồng lớn cũng rất hạn chế. Hầu hết các chỉ tiêu thực hiện trong 5 năm 2016 - 2020 đều giảm sút. Đến thời điểm 01/7/2020, chỉ có 1.051 xã có cánh đồng lớn, chiếm 12,68% tổng số xã khu vực nông thôn, giảm 31,51 điểm phần trăm so với năm 2016. Số cánh đồng lớn giảm từ 2.262 cánh đồng năm 2016 xuống 1.657 cánh đồng năm 2020; số hộ tham gia cánh đồng lớn giảm từ 619,34 nghìn hộ xuống 326,34 nghìn hộ; tổng diện tích gieo trồng của cánh đồng lớn giảm từ 579,25 nghìn ha xuống 271,00 nghìn ha. Năm 2020, bình quân 1 cánh đồng lớn có 196,94 hộ tham gia, bằng 71,93% năm 2016; diện tích bình quân 1 cánh đồng lớn 163,55 ha, bằng 63,86% so với năm 2016.
Có thể nhận thấy, trong giai đoạn hiện nay, lấy điều kiện “trực tiếp sản xuất nông nghiệp” và “có thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp” để hộ gia đình, cá nhân được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa là cứng nhắc, mang tính hình thức, chưa phù hợp thực tế. Việc tích tụ ruộng đất bằng cách nhận chuyển nhượng để sản xuất lúa theo hướng hiện đại hóa là điều mà rất ít người nông dân có thể thực hiện được, thay vào đó, chủ thể có thể mở rộng quy mô sản xuất và áp dụng công nghệ cao vào lĩnh vực sản xuất nông nghiệp chủ yếu là những chủ đầu tư sản xuất phi nông nghiệp. Bằng cách sử dụng kinh nghiệm của người nông dân canh tác lâu đời, kết hợp với các kỹ năng, kỹ thuật trồng trọt tiến bộ, các chủ đầu tư hoàn toàn có thể phát triển ngành trồng lúa mang lại hiệu quả vượt bậc. Do đó, hạn chế về chủ thể được nhận chuyển nhượng sẽ khiến mô hình sản xuất nông nghiệp nhỏ lẻ vẫn tồn tại, thậm chí, tại nhiều địa phương, đất trồng lúa bị bỏ hoang. Thực trạng này đã đi ngược lại với mục tiêu hiện đại hóa ngành nông nghiệp mà Nhà nước ta đang hướng đến. Quy định hiện này đã dẫn đến thực trạng, nhiều người không có điều kiện/ không có nhu cầu sản xuất lúa, muốn chuyển nhượng cho người có điều kiện sản xuất; hoặc người thực sự có nhu cầu và muốn nhận chuyển nhượng lại đất trồng lúa để sản xuất nhưng không thể thực hiện bởi họ không phải là người đang trực tiếp sản xuất và có thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp.
Bảo tồn quỹ đất trồng lúa là chủ trương được Nhà nước ta chú trọng trong suốt quá trình phát triển đất nước. Tuy nhiên, các quy định hiện hành về điều kiện nhận chuyển nhượng đất trồng lúa đã gây ra nhiều khó khăn cho các chủ thể có nhu cầu chuyển và nhận quyền sử dụng đất trồng lúa để canh tác. Vì những bất cập này, nên thực tiễn vẫn tồn tại những vụ việc, dù không đủ điều kiện để nhận chuyển nhượng đất trồng lúa nhưng các chủ thể vẫn có thể nhận chuyển nhượng diện tích đất này bằng chuyển nhượng, chuyển mục đích sử dụng đất qua nhiều lần.
Nhằm góp phần phát triển nông nghiệp nói chung và ngành sản xuất lúa nói riêng, Nhà nước cần có những chính sách để các chủ thể có thể tiếp cận quỹ đất canh tác thuận lợi hơn.
Căn cứ vào đặc thù của đất trồng lúa, UBND cấp xã/ cấp huyện là cơ quan có khả năng quản lý chặt chẽ nhất. Do đó, việc xác định các chủ thể được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa hay những khu vực đất trồng lúa được phép chuyển nhượng có phù hợp với quy hoạch sử dụng đất ở từng địa phương nên được giao cho từng địa phương nơi có đất xác định. Dựa trên các tiêu chí về nhu cầu và điều kiện của các chủ thể, chính quyền dịa phương sẽ xem xét tạo điều kiện thuận lợi để người không thể tiếp tục sản xuất/ không có nhu cầu canh tác được chuyển nhượng cho chủ thể có nhu cầu.
Ngoài ra, cần sửa đổi Điều 191 Luật Đất đai năm 2013 để cho phép hộ gia đình, cá nhân và các tổ chức kinh tế, không trực tiếp sản xuất nông nghiệp được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa nhưng đảm bảo các điều kiện như: Cam kết đảm bảo sử dụng đúng mục đích là trồng lúa, có đề án dài hạn trong sản xuất lúa…
Hướng xử lý này sẽ giúp cho quỹ đất trồng lúa vẫn được bảo tồn theo đúng chủ trương của Nhà nước và phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội ở địa phương đó; góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp tránh tình trạng đất trồng lúa bị bỏ hoang như tại một số địa phương hiện nay./
