Góp ý Dự thảo Luật đất đai: Cần quy định rõ ràng hơn về vấn đề chuyển mục đích sử dụng đất

Tính đến nay, Việt Nam đã ban hành 4 lần Luật Đất đai (1987, 1993, 2003, 2013) đều căn cứ vào mục đích sử dụng đất để phân loại thành các nhóm đất, trong mỗi nhóm đất tiếp tục phân chia thành các loại đất cụ thể. Trên cơ sở nền tảng các nhóm đất, loại đất cụ thể, kết hợp với các hình thức Nhà nước trao quyền, đối tượng được trao quyền và các yếu tố khác mà Luật Đất đai có các quy định về chế độ pháp lý đối với từng trường hợp cụ thể. Người được Nhà nước trao quyền sử dụng có nghĩa vụ sử dụng đúng với mục đích sử dụng đất.

Ngay từ Luật Đất đai 1987 (Điều 54), “Chuyển mục đích sử dụng đất” đã được quy định và tiếp tục được quy định tương tự như Luật Đất đai 1993 (Điều 86) với nội dung quản lý việc chuyển mục đích sử dụng đất phải được Cơ quan có thẩm quyền cho phép, và xử lý nghiêm những vi phạm. Ngoài ra, Luật Đất đai 1993 (Điều 17) quy định về nội dung kế hoạch sử dụng đất đai bao gồm khoanh định việc sử dụng từng loại đất trong từng thời kỳ kế hoạch. Như vậy, Luật này đã thể hiện kế hoạch sử dụng đất là việc chuyển loại đất này thành loại đất khác, đồng thời dẫn đến thay đổi trong mục đích sử dụng và thời hạn cho thuê.

Tiếp theo, Luật Đất đai 2003 (Điều 13) và Luật Đất đai 2013 (Điều 10) vẫn duy trì quy định phân loại đất được căn cứ vào mục đích sử dụng, đất đai để phân loại thành các nhóm. Đối với người sử dụng đất và một loại đất cụ thể, Luật Đất đai chỉ cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trong một số trường hợp, còn lại quy định rõ các trường hợp phải được sự cho phép của cơ quan Nhà nước. 

Việc không xác định đúng chuyển mục đích sử dụng là chuyển loại đất đã dẫn tới nhiều hệ quả. Để Dự thảo Luật đất đai có chất lượng tốt, cần xem xét và quy định chính xác về “chuyển mục đích sử dụng đất”.

Hình thức “Chuyển mục đích sử dụng đất” hiện nay theo Luật đất đai 2013

Theo quy định hiện nay, cá nhân có đất nông nghiệp được Nhà nước công nhận hay đất được Nhà nước cho thuê với thời hạn sử dụng còn lại là 5 năm. Nếu họ được cho phép chuyển loại đất thì UBND cấp huyện ban hành ban hành Quyết định chuyển mục đích sử dụng đất, trong đó có ghi cụ thể thời hạn sử dụng đất và giá đất tính tiền sử dụng đất/tiền thuê đất phải nộp.

Sau khi hoàn thành nghĩa vụ nộp “tiền sử dụng đất” thì được cấp Giấy chứng nhận. Tuy nhiên, thời hạn sử dụng đất mới được chuyển thành 50 năm nếu là đất thương mại dịch vụ và lâu dài nếu là đất ở. Như vậy, thông qua chuyển mục đích sử dụng đất (chuyển loại đất) sẽ có thời hạn sử dụng mới và có hình thức Nhà nước trao quyền mới, tức là giao đất thay cho việc cho thuê đất.

Thứ hai, đối với tổ chức kinh tế thực hiện dự án, trong đó:

Dự án nhà ở thương mại: Tại khoản 1 Điều 23 Luật Nhà ở 2014 quy định, nhà đầu tư phải có 100% đất ở, đến Luật Đầu tư 2020 sửa đổi thành đất ở và đất khác. Tuy vậy, có nhiều dự án vẫn được tiếp tục ban hành Quyết định chuyển mục đích sử dụng đất, thậm chí không ghi “Giá đất tính tiền sử dụng đất/tiền thuê đất phải nộp:…” trong quyết định. Thực tế này gây thiệt hại cho ngân sách Nhà nước khi nhiều dự án đã xây xong và bán cho người dân vào ở nhưng vẫn chưa biết nhà đầu tư phải nộp bao nhiêu “tiền sử dụng đất”.

Dự án thương mại dịch vụ: Hiện đang thực hiện theo khoản 4 Điều 29 Luật Đầu tư 2020 cho nhà đầu tư chuyển mục đích sử dụng đất, chẳng hạn chuyển đất nông nghiệp sang đất thương mại dịch vụ.

Sau khi được UBND cấp tỉnh ban hành quyết định chủ trương đầu tư thì UBND cấp tỉnh ban hành Quyết định chuyển mục đích sử dụng đất, trong đó có ghi số liệu cụ thể về thời hạn sử dụng đất và giá đất tính tiền sử dụng đất/tiền thuê đất phải nộp.

Sau khi hoàn thành nghĩa vụ nộp “tiền sử dụng đất” được cấp Giấy chứng nhận nhưng Thông tư 23/2014/TT-BTNMT (và Thông tư 09/2021/TT-BTNMT sửa đổi) ghi thời hạn sử dụng (mới) được chuyển thành 50 năm. Như vậy, thông qua chuyển mục đích sử dụng đất (chuyển loại đất), doanh nghiệp sẽ có thời hạn sử dụng (mới) 50 năm, thay vì họ chỉ sử dụng còn lại ít năm như đất nông nghiệp trước đây.

Như vậy, đối với trường hợp “chuyển mục đích sử dụng đất” mà chuyển sang hình thức giao đất ở hoặc cho thuê (mới) không quy định cơ quan Nhà nước ban hành Quyết định giao đất, quyết định cho thuê đất.

Giải thích từ ngữ chưa chính xác

Xét tổng thể Dự thảo, về phân loại đất, Điều 11 đã tách “Đất trồng lúa” thành loại đất khác hẳn với “Đất trồng cây hàng năm”. Việc quy định sẽ rõ ràng hơn, ngắn ngọn hơn khi cần đặt ra các quy định dành riêng cho “Đất trồng lúa”.

Dự thảo Luật đất đai (2022) lần đầu tiên có quy định về giải thích từ ngữ, theo đó “chuyển mục đích sử dụng đất” là việc người sử dụng đất được thay đổi từ mục đích đất đang sử dụng sang sử dụng mục đích đất khác theo quy định của Luật Đất đai.

Điều 3. Giải thích từ ngữ

Trong Luật này, các từ ngữ dưới đây được hiểu như sau:

10. Chuyển mục đích sử dụng đất là việc người sử dụng đất được thay đổi từ mục đích đất đang sử dụng sang sử dụng mục đích đất khác theo quy định của Luật này.

Như vậy, việc giải thích từ ngữ “Chuyển mục đích sử dụng đất” tại khoản 10 Điều 3 Dự thảo là chưa chính xác và không đúng với bản chất. Chuyển mục đích sử dụng đất có hai trường hợp:

Trường hợp 1: Chuyển mục đích sử dụng đất nhưng không chuyển loại đất, chẳng hạn, “Đất trồng cây hàng năm khác” có thể được dùng trồng cây lâu năm.

Trường hợp 2: Chuyển mục đích sử dụng đất nhưng thực chất là chuyển loại đất. Đây là các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải được Cơ quan nhà nước cho phép, được quy định tại Luật Đất đai (Điều 57) và Dự thảo (Điều 59), chẳng hạn chuyển đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp.

Sai sót này bắt đầu từ Luật Đất đai 2003 nhưng đến nay chưa được phát hiện để sửa chữa. Theo Luật, căn cứ vào “mục đích sử dụng đất” để phân loại thành các nhóm, các loại đất cụ thể. Tuy nhiên, sau đó khi quy định thì không dựa vào kết quả “phân loại” mà lại sử dụng “căn cứ” là “mục đích sử dụng đất”.

Trong khi đó, đối với các hoạt động quản lý, việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng (khoản 3 Điều 37 Dự thảo), bản đồ địa chính,… đều sử dụng theo thống kê, trình bày theo “loại đất”, không sử dụng căn cứ theo “mục đích sử dụng”.

Mặt khác, khi loại đất thay đổi làm hình thức Nhà nước trao quyền trong giao đất, cho thuê đất cũng thay đổi. Giá trị quyền sử dụng đất được tính theo “loại đất”, không tính theo “mục đích sử dụng” (khoản 24 Điều 3 Dự thảo). Việc tính tiền sử dụng đất thực chất là mức chênh lệch giữa tiền sử dụng đất, tiền thuê đất “của loại đất sau khi chuyển” và “của loại đất trước khi chuyển”.

Bên cạnh đó, theo quy định pháp luật hiện nay, tại điểm (i) khoản 8 Điều 6 Thông tư 23/2014/TT-BTNMT thì việc “chuyển mục đích” thể hiện rõ đây là hình thức Nhà nước trao quyền sử dụng đất nhưng không có quyết định giao đất, không có quyết định cho thuê đất, trừ một số trường hợp vẫn được ghi công nhận quyền sử dụng đất. Điều này là hoàn toàn trái với nội dung về giải thích từ ngữ tại Điều 3 Dự thảo: Nhà nước giao đất thông qua ban hành Quyết định giao đất, Quyết định cho thuê đất.

Hệ quả lớn của chênh lệch địa tô

Lý luận kinh tế chính trị học chỉ ra ba loại địa tô cùng tồn tại trong quan hệ đất đai:

“Địa tô chênh lệch 1”: Phần lợi ích thu được từ sử dụng đất do lợi thế tự nhiên mang lại.

“Địa tô chênh lệch 2”: Lợi ích mang lại do người sử dụng đầu tư hợp lý tạo ra hiệu quả sản xuất. 

“Địa tô tuyệt đối”: Khoản tiền mà người sử dụng đất phải trả cho chủ sở hữu đất để được sử dụng đất (tiền thuê đất).

Đối với từng loại đất thì các yếu tố tạo và tính chất của địa tô cũng khác nhau. “Địa tô chênh lệch 1 của đất nông nghiệp” là phần địa tô thu được do độ màu mỡ của đất đai, vị trí, giao thông... Trong khi đó, “địa tô chênh lệch 1 của đất phi nông nghiệp” là phần địa tô thu được do có lợi thế về giao thông, hạ tầng xã hội và số lượng hạn chế...

Khi chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp thì “địa tô chênh lệch 1” cũng thay đổi tương ứng. Thông thường, “địa tô chênh lệch 1 của đất phi nông nghiệp” theo xu hướng tăng cao hơn “địa tô chênh lệch 1 của đất nông nghiệp”. Trong khi pháp luật đất đai quy định cơ chế điều tiết về tài chính chưa phù hợp nên việc chuyển mục đích sử dụng đất đã tạo ra thêm một khoản “địa tô chênh lệch 1” cho người được Nhà nước chuyển mục đích sử dụng đất, do sự biến đổi từ “địa tô chênh lệch 1 của đất nông nghiệp” sang “địa tô chênh lệch 1 của đất phi nông nghiệp”. Muốn có “địa tô chênh lệch 1 của đất phi nông nghiệp” thì người chuyển loại đất phải nộp thêm một khoản tiền sử dụng đất cho Nhà nước.

Theo quy định của Luật Đất đai 2013, việc tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất thông qua hình thức cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với tổ chức, mà phải nộp tiền sử dụng đất thì “giá đất cụ thể” được sử dụng để làm căn cứ (theo Điều 107 và Điểm a Khoản 4 Điều 114 Luật Đất đai 2013) (Điều 2 Nghị định 45/2014/NĐ-CP).

Theo Điều 114 Luật Đất đai 2013, thẩm quyền quyết định “giá đất cụ thể” thuộc UBND cấp tỉnh, các cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh có trách nhiệm giúp UBND tỉnh xác định giá đất cụ thể. Trong quá trình thực hiện, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh được thuê “tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất” để “tư vấn xác định giá đất” cụ thể. Tuy nhiên, giá đất này thường thấp hơn giá thị trường và chỉ gửi đến người liên quan, không được công khai để người dân biết.

Việc tính tiền sử dụng đất được quy định tại Điều 5 Nghị định 45/2014/NĐ-CP). Trong đó, đối với tổ chức kinh tế, việc chuyển mục đích sử dụng từ đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp không phải là đất ở được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất sang đất ở thì thu tiền sử dụng đất như sau:

Trường hợp được Nhà nước giao đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp không phải là đất ở có thu tiền sử dụng đất trước ngày 01/7/2014, khi được chuyển mục đích sang đất ở thì nộp tiền sử dụng đất bằng mức chênh lệch giữa tiền sử dụng đất tính theo giá đất ở trừ đi tiền sử dụng đất tính theo giá đất của loại đất trước khi chuyển mục đích của thời hạn sử dụng đất còn lại tại thời điểm được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất.

Đối với hộ gia đình, cá nhân, việc chuyển từ đất nông nghiệp được Nhà nước giao không thu tiền sử dụng đất sang đất ở thì thu tiền sử dụng đất bằng mức chênh lệch giữa tiền sử dụng đất tính theo giá đất ở với tiền sử dụng đất tính theo giá đất nông nghiệp tại thời điểm có quyết định chuyển mục đích của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Việc không xác định đúng chuyển mục đích sử dụng là chuyển loại đất đã dẫn tới nhiều hệ quả:

Một là, bỏ quên chế độ cho thuê đất trước trước đây (hợp đồng thuê đất đã ký với Cơ quan nhà nước), họ được Nhà nước cho thuê, giao đất ở theo một chế độ hoàn toàn mới. Tuy nhiên, chế độ giao đất, cho thuê mới nhưng thủ tục không quy định Cơ quan nhà nước ban hành Quyết định giao đất, quyết định cho thuê đất. Nếu xét lại giải thích về từ ngữ về giao đất (tại Điều 3) thì họ vẫn chưa được Cơ quan nhà nước ban hành “Quyết định giao đất”.

Hai là, Luật quy định không rõ ràng, không chính xác vấn đề, không giải quyết những vấn đề tồn tại, như chênh lệch địa tô, sự tiếp cận đất đai bình đẳng trong loại đất mới, bỏ quên việc xử lý cho thuê đất cũ…

Ba là, người có đất được hưởng phần chênh lệch (“Giá đất của đất phi nông nghiệp” - “Giá đất của đất nông nghiệp” – “Giá cụ thể” do UBND tỉnh quyết định). Với những diện tích lớn, phần chênh lệch này rất cao nên xảy ra tình trạng nhiều doanh nghiệp thu gom đất nông nghiệp rồi chuyển sang đất thương mại dịch vụ, đất ở.

Bốn là, với người đang thuê đất có thời hạn, chẳng hạn thời hạn còn lại chỉ còn 5 năm, nhưng sau khi được chuyển mục đích sử dụng sang đất thương mại dịch vụ, bỗng nhiên được hưởng thời hạn thuê mới lên tới 50 năm, thậm chí nếu chuyển sang đất ở thì thành "ổn định, lâu dài”.

Năm là, đúng theo quy định, người đang có đất thuê, nếu không còn nhu cầu cho mục đích sử dụng cũ của loại đất thì cần trả đất về cho Nhà nước và nhận bồi thường. Với loại đất mới như đất thương mại dịch vụ, đất ở thì Nhà nước sẽ đưa ra đấu giá hoặc đấu thầu. Qua đó, Nhà nước thu được một khoản cao hơn so với “giá đất cụ thể” theo hình thức “chuyển mục đích sử dụng đất” hiện nay. Đặc biệt, việc phân bổ trao quyền sử dụng đất cho loại đất mới bình đẳng hơn đối với mọi người, không phụ thuộc vào “đặc ân” ai là người quản lý.

Sáu là, những kẽ hở trong quy định chuyển mục đích sử dụng đất hiện nay đang tạo điều kiện cho người người, nhà nhà tham gia chuyển đổi. Việc giữ đất nông nghiệp, trong đó có nhiều trường hợp là chờ chuyển loại đất, sẽ thu được khoản chênh lệch về địa tô. Nguồn lực đất nước đều đổ vào đất đai, dẫn đến giá đất tăng cao.

Bảy là, nhiều dự án nhà ở thương mại bị vướng do nhà đầu tư có quyền sử dụng đất nông nghiệp, không tuân thủ điều kiện tại khoản 1 Điều 23 Luật Nhà ở 2014 nhưng vẫn được tiếp tục ban hành Quyết định chuyển mục đích sử dụng đất, thậm chí bàn hành Quyết định giao đất, có dự án được giao đất theo một mẫu quyết định không có trong Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT: Quyết định bàn giao đất.

Tám là, doanh nghiệp, cá nhân chuyển mục đích sử dụng đất phải nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất với “Giá đất cụ thể” nhưng do cơ chế tính giá theo quyết định của UBND tỉnh nên đang có giá thấp hơn giá đất theo thị trường. Thực tế đã có những vụ án hình sự về việc tính “Giá đất cụ thể” quá thấp làm thất thoát ngân sách của Nhà nước. 

Ngoài ra, trong quyết định chuyển mục đích sử dụng đất, quyết định giao đất thậm chí không ghi “Giá đất tính tiền sử dụng đất/tiền thuê đất phải nộp:….”. Từ đó, nhiều dự án xây xong và bán cho người dân vào ở nhưng nhà đầu tư vẫn chưa biết phải nộp bao nhiêu “tiền sử dụng đất”, gây thiệt hại cho ngân sách Nhà nước, còn nợ nghĩa vụ tài chính nên không cấp sở cho người mua nhà.

Cần xác định rõ vấn đề chuyển mục đích sử dụng đất

“Để Dự thảo Luật đất đai có chất lượng tốt, ban soạn thảo cần xem xét và quy định chính xác về “chuyển mục đích sử dụng đất”, theo đó phân biệt rõ hai trường hợp: Chuyển loại đất dẫn đến thay đổi mục đích loại đất và thay đổi mục đích sử dụng đất nhưng không thay đổi loại đất. Các quy định khác trong dự thảo cần dựa theo căn cứ “loại đất”, thay vì căn cứ vào “mục đích sử dụng” thì sẽ đảm bảo sự rõ ràng, dễ hiểu”.

Bên cạnh đó, việc “Chuyển mục đích sử dụng đất” sẽ dẫn đến chuyển loại đất. Khi thay đổi loại đất nên dẫn đến việc thay đổi hình thức Nhà nước trao quyền sử dụng đất, trong việc thay đổi loại đất có phát sinh “chênh lệch địa tô”. Do đó, cần giới hạn lại việc quy định cho phép người sử dụng đất chuyển loại đất.

Cụ thể, Dự thảo Luật Đất đai cần xác định rõ, đây là hình thức giao đất, cho thuê đất nên cần tuân thủ nguyên tắc như Luật Đất đai 2013 và Dự thảo đều có quy định việc giao đất, cho thuê đất phải thông qua đấu giá, đấu thầu, trừ một số trường hợp đặc biệt.

Do đó, ở lần sửa đổi này cần quy định một mức diện tích cụ thể để hạn chế việc chuyển loại đất sang đất ở, đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp, chẳng hạn 300m2, 500m2 đối với dự án hoạt động thương mại dịch vụ, dự án xây dựng trụ sở làm việc. 

Đồng thời, Dự thảo cần quy định việc chuyển loại đất của cá nhân theo hướng gắn liền với việc giải quyết chỗ ở cho hộ gia đình cư trú nhiều năm, hạn chế về diện tích,… theo chính sách hỗ trợ về nhà ở. Việc chuyển loại đất không thể thành hoạt động kinh doanh bất động sản như chuyển sang đất ở, tách thành các thửa đất ở với diện tích nhỏ, không phá vỡ quy hoạch các vùng sản xuất hình thành quy mô sản xuất lớn như tách các thửa đất nông nghiệp thành các thửa có diện tích nhỏ, không gắn với đường giao thông và tách thửa đất nông ngiệp nhưng không có đường giao thông nên cản trở việc sản xuất công nghiệp trong nông nghiệp.

Về thủ tục, Dự thảo phải ban hành quyết định chuyển loại đất và quyết định giao đất, quyết định cho thuê đất để phù hợp với Điều 3 quy định về giao đất, cho thuê đất thông qua ban hành “Quyết định”. Riêng với hạn mức đất chuyển loại đất theo Dự thảo Luật đất đai mới được quy định thì tùy theo nguồn gốc để có thể là công nhận hoặc giao đất, cho thuê đất.

Cuối cùng là sửa quy định khoản 4 Điều 29 Luật Đầu tư 2020, hạn chế về cho phép nhà đầu tư có quyền sử dụng đất chuyển loại đất sang đất thương mại dịch vụ, mà cần quy định tùy theo trường hợp cụ thể: điều kiện, loại đất, diện tích, loại dự án... để phù hợp với quy định Dự thảo Luật Đất đai (2022)./.