Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đã thông qua Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2021 - 2030 với quan điểm phát triển: “Lấy cải cách, nâng cao chất lượng thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đầy đủ, đồng bộ, hiện đại, hội nhập và thực thi pháp luật hiệu lực, hiệu quả là điều kiện tiên quyết để thúc đẩy phát triển đất nước. Thị trường đóng vai trò chủ yếu trong huy động, phân bổ và sử dụng hiệu quả các nguồn lực sản xuất, nhất là đất đai”.
Chiến lược cũng xác định nhiệm vụ, giải pháp: “Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý, điều hành và năng lực kiến tạo phát triển… Giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và xã hội… Nhà nước quản lý, điều hành nền kinh tế bằng pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và các công cụ điều tiết trên cơ sở các quy luật thị trường”.
Văn kiện Đại hội XIII của Đảng đề ra mục tiêu: “Giải quyết tốt hơn mối quan hệ giữa nhà nước, thị trường và xã hội; giữa nhà nước, doanh nghiệp và người dân. Khắc phục những điểm nghẽn cản trở sự phát triển của đất nước, nhất là về thể chế, chính sách”.
Tinh thần của Văn kiện Đại hội XIII của Đảng là hết sức đúng đắn. Để hướng đến một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thực thụ như mục tiêu Đảng đặt ra thì khâu “hoàn thiện pháp luật để huy động, phân bổ và sử dụng hiệu quả đất đai, tài nguyên, bảo đảm công khai, minh bạch” và đảm bảo hài hòa lợi ích giữa các chủ thể: Nhà nước - doanh nghiệp - người dân giữ một vai trò hết sức quan trọng.
Ngược lại nếu thể chế, chính sách, pháp luật không đảm bảo sự hài hòa, cân bằng lợi ích giữa 3 chủ thể này thì đều dẫn đến bất ổn. Nếu lợi ích quá nghiêng về một chủ thể thì hoặc là thị trường không thể phát triển (trường hợp chỉ bảo vệ lợi ích Nhà nước và người dân mà bỏ quên doanh nghiệp), hoặc là dẫn đến tình trạng tranh chấp, khiếu kiện… ảnh hưởng an ninh trật tự và môi trường đầu tư, kinh doanh (nếu chỉ chăm lo lợi ích doanh nghiệp và Nhà nước trong khi người dân không được bảo vệ).
Hai cơ chế để có đất thực hiện dự án
Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước. Làm thế nào tiếp cận được đất đai luôn là câu hỏi mấu chốt của mọi doanh nghiệp và quyết định thành - bại của hoạt động sản xuất kinh doanh.
Giống như đa số các quốc gia trên thế giới, phần lớn diện tích đất đai của nước ta đã có người sử dụng. Quá trình du canh, di cư để mưu sinh qua hàng nghìn năm cùng với chính sách khuyến khích khai hoang, phục hóa, đưa đất trống, đồi núi trọc vào sử dụng của Nhà nước dẫn đến đất đai được đưa vào sử dụng ngày càng nhiều. Nhóm đất chưa sử dụng đa phần là núi đá, mặt nước nội địa hoặc mặt nước ven biển…
Chẳng hạn với nhóm đất nông nghiệp, nội dung đăng trên Báo Nhân Dân năm 2017 cho thấy cả nước có 14 triệu hộ nông dân sản xuất trên khoảng 70 triệu thửa đất nông nghiệp, tổng diện tích hơn 10 triệu ha đất; trên 80% số hộ nông dân có diện tích canh tác dưới 1ha/hộ.
Nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội đặt ra yêu cầu tiếp cận đất đai, “gom” các thửa đất nhỏ lẻ lại, đồng thời cho phép chuyển mục đích sử dụng đất từ mục đích nông nghiệp sang phi nông nghiệp để thực hiện dự án đầu tư. Điều đó dẫn đến việc cần thiết phải “chuyển dịch” về quyền sử dụng đất từ chủ thể này sang chủ thể khác.
Từ đây dẫn đến một thách thức lớn với các nhà hoạch định chính sách: Làm thế nào để phát triển kinh tế - xã hội mà vẫn bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất? Hay nói cách khác là làm thế nào để hài hòa lợi ích giữa Nhà nước - doanh nghiệp - người dân? Rõ ràng là pháp luật không thể xây dựng theo khuynh hướng bảo lưu trật tự, ai có đất thì tiếp tục sử dụng. Nhưng nếu khuyến khích sự “chuyển dịch” về quyền sử dụng đất thì chính sách phải được thiết kế thế nào để đảm bảo lợi ích của người “mất đất”?
Luật Đất đai năm 2013 quy định 02 cơ chế riêng biệt để tạo lập quỹ đất. Cơ chế thứ nhất là Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội (theo Điều 62 Luật Đất đai - tôi gọi là “Cơ chế hành chính” vì Nhà nước trực tiếp tham gia bằng quyết định hành chính và được bảo đảm thực hiện bởi quyền lực công).
Cơ chế thứ hai là doanh nghiệp tự thỏa thuận với người sử dụng đất để nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất (theo Điều 73 Luật Đất đai - tôi gọi là “Cơ chế dân sự” vì dựa trên nguyên tắc bình đẳng thỏa thuận giữa người dân có đất và doanh nghiệp muốn được nhận chuyển nhượng).
Linh hoạt trong tiếp cận đất đai
Có thể nhận thấy rằng chính sách pháp luật của Nhà nước ngày càng hoàn thiện theo khuynh hướng đảm bảo tính cạnh tranh, minh bạch trong tiếp cận đất đai để thực hiện dự án đầu tư và tạo ra quy trình chuẩn rõ ràng để lựa chọn nhà đầu tư thực hiện các dự án khu đô thị, nhà ở thương mại, công trình thương mại, dịch vụ…
Cách thức vận hành của 02 cơ chế tạo lập quỹ đất theo Luật Đất đai có gắn bó mật thiết với các hình thức lựa chọn nhà đầu tư theo pháp luật đầu tư. Luật Đầu tư 2020 đã quy định rõ 3 hình thức lựa chọn nhà đầu tư, thông qua: đấu giá quyền sử dụng đất; đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư và chấp thuận nhà đầu tư.
(i) “Cơ chế hành chính” - Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội được áp dụng cho các dự án lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu giá quyền sử dụng đất (hình thức 1) hoặc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư (hình thức 2).
Với dự án mà nhà đầu tư được lựa chọn thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, Nhà nước phải ứng tiền từ ngân sách để bồi thường cho người sử dụng đất và thu hồi đất, tạo lập quỹ đất sạch trước khi lựa chọn nhà đầu tư. Với hình thức này, nhà đầu tư không cần quan tâm đến khâu giải phóng mặt bằng (nghĩa vụ của Nhà nước). Sau khi trúng đấu giá, nhà đầu tư nộp đủ tiền sử dụng đất là sẽ được giao đất để triển khai dự án. Nhưng số lượng các dự án đấu giá không nhiều và quy mô thường nhỏ (do điều kiện để tổ chức đấu giá là đất phải “sạch” trong khi ngân sách nhà nước còn hạn chế để chi cho giải phóng mặt bằng).
Với dự án mà nhà đầu tư được lựa chọn thông qua đấu thầu dự án, tính chất hài hòa lợi ích giữa Nhà nước - doanh nghiệp - người dân thể hiện rõ nét. Khi Nhà nước tổ chức đấu thầu thì phần lớn diện tích đất “chưa sạch”. Nhà đầu tư trúng thầu phải ứng tiền bồi thường, giải phóng mặt bằng theo phương án được phê duyệt để Nhà nước chi trả cho người sử dụng đất nhằm thu hồi đất và giao đất cho nhà đầu tư.
(ii) “Cơ chế dân sự” - Doanh nghiệp tự thỏa thuận với người sử dụng đất để nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất được áp dụng cho trường hợp chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư theo khoản 4 Điều 29 Luật Đầu tư 2020 (hình thức 3). Nhà đầu tư có quyền sử dụng đất hoặc tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn quyền sử dụng đất để thực hiện dự án (tự thỏa thuận “mua gom đất”) sau khi được Nhà nước chấp thuận sẽ thực hiện thủ tục giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất.
Một cách tổng quát, Luật Đất đai năm 2013 và Luật Đầu tư năm 2020 đã xác lập rõ 02 cơ chế tạo lập quỹ đất khác nhau để doanh nghiệp lựa chọn. Căn cứ nhu cầu, năng lực và lợi thế của mình, mỗi doanh nghiệp có thể linh hoạt lựa chọn “Cơ chế hành chính” để có đất thông qua đấu giá, đấu thầu, hoặc lựa chọn “Cơ chế dân sự” để có đất thông qua thỏa thuận với người sử dụng đất.
Bắt buộc đấu giá hay chấp thuận chủ trương đầu tư
Vấn đề sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở thương mại, khu đô thị đã thu hút sự quan tâm rất lớn trong dự án Luật sửa đổi 9 luật đã được Quốc hội thông qua tại kỳ họp bất thường.
Kết quả của kỳ họp dẫn đến việc áp dụng “Cơ chế dân sự” để thực hiện các dự án nhà ở thương mại, khu đô thị vẫn còn vướng mắc. Mặc dù khoản 4 Điều 29 Luật Đầu tư 2020 cho phép nhà đầu tư có quyền sử dụng đất hoặc nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất được chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư nhưng khoản 1 Điều 23 Luật Nhà ở vừa được sửa đổi đã không cho phép thực hiện thủ tục này với các dự án nhà ở thương mại, khu đô thị mà trong diện tích đất nhà đầu tư “gom” được không có đất ở.
Với các dự án mục đích khác, nhà đầu tư “gom” được đất sẽ được chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư mà không quan tâm loại đất “gom” được là đất gì, miễn là mục đích dự án phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên với dự án nhà ở thương mại, khu đô thị thì có thêm “hàng rào kỹ thuật” là diện tích đất “gom” được phải có một phần đất ở.
Phương án Chính phủ đề xuất sửa đổi là xóa bỏ “hàng rào kỹ thuật” nêu trên đã không được một số đại biểu Quốc hội ủng hộ, trong đó có đại biểu Ngô Trung Thành, người cho rằng việc sửa đổi quy định theo phương án trên của Luật Nhà ở, ngân sách Nhà nước không thu được bao nhiêu, người có đất chuyển nhượng cho chủ dự án cũng không được hưởng lợi bao nhiêu, chênh lệch địa tô sẽ cơ bản thuộc về chủ dự án, người gom được đất.
Tính hai mặt của công cụ đấu giá
Trích dẫn trường hợp đấu giá đất Thủ Thiêm, vị đại biểu nêu quan điểm không ủng hộ việc chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư và cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở thương mại với doanh nghiệp “gom” được đất mà không có đất ở mà phải đấu giá quyền sử dụng đất để tăng nguồn thu cho ngân sách Nhà nước.
Tuy nhiên, tôi cho rằng mặc dù lợi ích từ cuộc đấu giá đất Thủ Thiêm cũng như các cuộc đấu giá đất nói chung là rất rõ ràng và tạo nguồn thu đáng kể cho ngân sách, nhưng việc quá đề cao cơ chế đấu giá đất sẽ tiềm ẩn sự nguy hiểm cho thị trường và xã hội.
Mặc dù đấu giá là công cụ để tối đa hóa tính minh bạch của thị trường nhưng cũng tiềm ẩn nhiều nguy cơ bất bình đẳng. Cần nhấn mạnh rằng điều kiện tiên quyết để thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất là khu đất đem ra đấu phải là “đất sạch”. Nhà nước trước tiên phải chi ngân sách cho bồi thường, giải phóng mặt bằng để thu hồi đất.
Đẩy mạnh đấu giá đồng nghĩa với “Cơ chế hành chính” được áp dụng tối đa, trong đó có huy động các thiết chế Nhà nước để cưỡng chế những trường hợp không đồng thuận với phương án bồi thường. Trên thực tế, nếu Nhà nước trực tiếp thu hồi đất thì giá đất đền bù luôn thấp hơn nhiều so với giá thị trường, không đảm bảo lợi ích của người sử dụng đất. Nếu lạm dụng cơ chế đấu giá đất sẽ không đảm bảo hài hòa lợi ích giữa Nhà nước - doanh nghiệp - người dân theo Văn kiện Đại hội XIII của Đảng.
Nhìn từ Thủ Thiêm, trước khi có cuộc đấu giá 2,43 tỷ đồng/m2 thì nhiều địa phương đã cưỡng chế, thu hồi đất của hàng nghìn hộ dân, dẫn đến các cuộc khiếu kiện kéo dài.
Hoạt động thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng luôn tiềm ẩn nguy cơ lạm quyền, lộng quyền của người thực thi pháp luật và xâm phạm quyền sở hữu tài sản của người dân được Hiến pháp bảo vệ. Cụ thể, Điều 32 Hiến pháp năm 2013 quy định rõ: “Mọi người có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất... Quyền sở hữu tư nhân và quyền thừa kế được pháp luật bảo hộ”.
Quyền sử dụng đất của người dân là tài sản được pháp luật bảo hộ và là một quyền con người, quyền công dân cơ bản. Theo Điều 14 Hiến pháp, các quyền con người, quyền công dân “được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm” và “chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”.
Việc Nhà nước ban hành quyết định thu hồi đất là biện pháp hạn chế quyền con người, quyền công dân, chỉ có thể được đặt ra trong các trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng. Khoản 3 Điều 32 Hiến pháp cũng quy định: “Trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của tổ chức, cá nhân theo giá thị trường”.
Hiện nay, Bộ TNMT đang xây dựng dự án Luật đất đai (sửa đổi) mà theo đó đề xuất thành lập tổ chức phát triển quỹ đất (là đơn vị sự nghiệp công lập hoặc doanh nghiệp 100% vốn Nhà nước) với chức năng là ứng vốn ngân sách để giải phóng mặt bằng, thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phục vụ đấu giá quyền sử dụng đất.
Với những lý do đã nêu ở trên, tôi cho rằng hướng sửa đổi này cần được xem xét một cách cẩn trọng và cần phải làm rõ nội hàm thế nào là thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (hiện quy định tại Điều 62 Luật Đất đai), tránh thu hồi đất tùy tiện, xâm phạm quyền lợi của người sử dụng đất.
Mặt khác, việc lạm dụng “Cơ chế hành chính” sẽ làm thui chột “Cơ chế dân sự” mà lẽ ra cần khuyến khích: để doanh nghiệp bất động sản thỏa thuận với người sử dụng đất theo cơ chế thuận mua - vừa bán và Nhà nước thu “chênh lệch địa tô” từ quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Nếu khuyến khích doanh nghiệp tự thỏa thuận với người dân trên nguyên tắc thuận mua - vừa bán sẽ làm hài hòa lợi ích giữa cả 3 bên: Doanh nghiệp (có được đất), người dân (được đền bù thỏa đáng) và Nhà nước (không phải thu hồi đất, giảm công việc phải làm nhưng vẫn thu được “chênh lệch địa tô”).
Để thị trường thực sự là công cụ điều tiết nguồn lực đất đai thì giải pháp tốt nhất là khuyến khích, phát huy cơ chế dân sự; hạn chế tối đa cơ chế hành chính với sự tham gia trực tiếp của Nhà nước vào thị trường. Nhà nước thay vào đó cần tập trung nguồn nhân lực để xây dựng hệ thống thông tin về đất đai, tăng cường chất lượng định giá đất bám sát giá thị trường. Đó mới là giải pháp tốt nhất để xây dựng thị trường bất động sản công bằng, minh bạch, lành mạnh, hài hòa lợi ích các bên.
Trong trường hợp cần thu hồi đất để đấu giá quyền sử dụng đất (ví dụ để khai thác quỹ đất phụ cận các công trình giao thông do Nhà nước đầu tư), có thể tham khảo đề xuất của Luật sư Trương Anh Tuấn, Trưởng Ban pháp chế Hiệp hội Bất động sản Việt Nam về phân chia lợi ích trong quá trình đấu giá đất để người dân cũng được hưởng lợi ích trực tiếp: “Cùng một mảnh đất, mức đền bù khi thu hồi đất của người dân rất thấp, nhưng khi đấu giá, dù chưa xây dựng gì thì giá trị của mảnh đất đã tăng lên gấp hàng chục, hàng trăm lần. Vậy lý do gì không đền bù cho dân với giá cao hơn? Tại sao giá trị của mảnh đất của người dân đã sử dụng bao nhiêu năm qua thay đổi tăng vọt mà người dân lại không được hưởng? Cần có cơ chế phân bổ lợi ích để hài hòa giữa người đang quản lý, sử dụng trực tiếp và chủ đầu tư”.
