Kích hoạt nguồn lực tư nhân nhìn từ việc đầu tư Cao tốc Bắc - Nam

Hệ thống hạ tầng giao thông xuống cấp, đứt đoạn, kết cấu thiếu đồng bộ là bức tranh toàn cảnh đang đối nghịch với mục tiêu tăng trưởng kinh tế bền vững của nước ta. Vì thế, việc cải thiện cơ sở hạ tầng được coi là giải pháp quan trọng thúc đẩy phát triển kinh tế, đặc biệt là để cứu vãn sự sụt giảm tăng trưởng, cứu doanh nghiệp (DN) và người lao động trước suy thoái do đại dịch Covid-19 gây ra.

Theo đánh giá của Bộ Giao thông vận tải (GTVT), tổng nhu cầu vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng (KCHT) giao thông Việt Nam giai đoạn 2016 - 2020 toàn ngành ước tính khoảng 1.015.000 tỷ đồng (khoảng 48 tỷ USD, là nhu cầu vốn đầu tư cho các công trình giao thông do Bộ GTVT, các tổng công ty Nhà nước quản lý và các công trình chủ yếu tại Hà Nội, TP.HCM). Trong khi đó, khả năng đáp ứng nhu cầu từ các nguồn vốn ngân sách Nhà nước và có nguồn gốc ngân sách (vốn ngân sách Nhà nước, vốn trái phiếu chính phủ, vốn ODA) theo dự kiến là khoảng 248 nghìn tỷ đồng, tương đương 28% nhu cầu.

Điều đó cho thấy, nhu cầu cấp thiết về đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng yêu cầu phải có đột phá về cơ chế chính sách huy động và sử dụng nguồn lực, nhất là huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân, có như vậy mới có thể thực hiện được mục tiêu quy hoạch đã đề ra. 

Trong áp lực của trần nợ công, một số chuyên gia và nhà quản lý cho rằng PPP là một trong những liệu pháp “cứu cánh” đầu tư kết cấu hạ tầng nước ta. Các lợi thế có được từ thúc đẩy PPP không chỉ đơn thuần là đáp ứng nhu cầu về nguồn tài chính bổ sung, mà còn là giải pháp thị trường cho bài toán quy hoạch - đầu tư - xây dựng - quản trị.

Tuy nhiên, qua thực tế cho thấy phương thức đầu tư PPP cho dù bản chất là tích cực nhưng cơ chế, chính sách còn bất cập nên có những kỳ vọng đã không thành hiện thực. 

Mới đây, Thủ tướng Chính phủ đã thống nhất với đề xuất của Bộ Giao thông vận tải, Bộ Kế hoạch và Đầu tư về chuyển đổi 8 dự án cao tốc Bắc - Nam phía Đông và dự án cao tốc Mỹ Thuận - Cần Thơ từ hình thức PPP sang hình thức đầu tư công với mục tiêu khởi công vào tháng 8/2020. 

Dư luận đặt ra câu hỏi, liệu 8 dự án đầu tư công này có thể thực hiện mục tiêu khởi công đúng hạn hay không khi còn rất nhiều thách thức đặt ra? Rõ ràng trong bối cảnh kinh tế đang khó khăn do dịch Covid-19 gây ra, cần có cơ chế thúc đẩy khu vực tư nhân bỏ tiền ra chung tay với Nhà nước đầu tư các dự án lớn vì mục đích phát triển kinh tế xã hội, vậy tại sao quá trình huy động nguồn lực tư nhân lạị bị đứt đoạn và khó khăn đến vậy? Cần lưu ý những gì để dự thảo Luật PPP được hoàn chỉnh và hình thức này thực sự trở thành "cứu cánh" cho việc đầu tư phát triển hạ tầng giao thông như kỳ vọng?

Cà phê cuối tuần ghi nhận quan điểm của các chuyên gia: PGS.TS. Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội các Nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARSI); Luật sư Nguyễn Tiến Lập, Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài quốc tế Việt Nam - VIAC.

ĐỪNG ĐỂ TẮC VỐN TƯ NHÂN

PGS.TS. Trần Chủng: Bản chất của đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP) được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia cung cấp sản phẩm, dịch vụ công mà Nhà nước có trách nhiệm cung cấp.

Sau khi Bộ Giao thông vận tải hủy đấu thầu quốc tế, điều chỉnh và mời sơ tuyển đấu thầu trong nước cho dự án cao tốc Bắc - Nam tôi cho rằng đây là cơ hội cho nhà đầu tư “nội” thể hiện lòng tự tôn dân tộc và niềm tự hào khi được tham gia xây dựng công trình quan trọng Quốc gia. Nhưng ngay tại thời điểm đó, tôi đã nêu hai thách thức lớn đối với các nhà đầu tư trong nước là thể chế về phương thức đối tác công - tư chưa hoàn chỉnh và khó khăn về huy động vốn tín dụng.

Về mặt thể chế, văn bản pháp luật cao nhất điều chỉnh hoạt động này hiện đang có hiệu lực mới ở cấp Nghị định. Nước ta đang tập trung xây dựng Luật về PPP tạo hành lang pháp lý an toàn, thể hiện sự cam kết của Nhà nước trên nguyên tắc chia sẻ lợi ích, chia sẻ rủi ro để nhà đầu tư yên tâm đầu tư.

Một trong những vấn đề pháp lý rất quan trọng đối với nhà đầu tư là nhà đầu tư có những quyền gì đối với công trình mà mình đã đầu tư tiền bạc và công sức để tạo nên. Nhà đầu tư được bảo hộ đến đâu và như thế nào là phụ thuộc vào việc xác định nội dung và tính chất của quyền mà luật quy định cho các chủ thể này. Đây là vấn đề rất quan trọng mà Luật PPP phải giải quyết.

Thách thức lớn thứ hai đối với các nhà đầu tư trong nước khi tham gia dự án này là vấn đề huy động vốn tín dụng. Hệ thống ngân hàng thương mại nhiều lần lên tiếng không ưu tiên cho vay dài hạn. Họ cũng phát đi thông điệp rằng hạn mức cho vay trong lĩnh vực BOT đã chạm ngưỡng tối thiểu về hệ số an toàn vốn. Như vậy, nếu không có mô hình đa dạng trong việc huy động vốn thì bài toán huy động vốn để triển khai 8 dự án cao tốc Bắc - Nam đang là thách thức mấu chốt nhất.

Cao tốc Bắc - Nam phía Đông được đánh giá là cần thiết để sớm hoàn thành dự án quan trọng này, góp phần thúc đẩy tăng trưởng, tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội trong giai đoạn tới.

Tuy nhiên, bài toán khó này đã được lời giải thông qua hình thức hợp vốn liên ngân hàng tại dự án cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận khi Nhà nước có chính sách cụ thể để các Ngân hàng tham gia hợp vốn. Trong tương lai, để có thể huy động nguồn vốn xã hội thì Việt Nam nên thành lập Quỹ đầu tư hạ tầng kỹ thuật như một số nước đã thành công để tạo thành kênh tín dụng mới cho các dự án đầu tư theo phương thức PPP.

Nếu nói việc Chính phủ đề xuất lên Quốc hội cho chủ trương chuyển toàn bộ các dự án cao tốc Bắc - Nam từ phương thức PPP sang đầu tư công sẽ giải được bài toán khó là vốn và nhà đầu tư, theo tôi giải pháp đó chỉ đúng một phần.

Tôi đồng ý với đề xuất của Chính phủ chi vốn đầu tư công cho một số dự án hạ tầng giao thông có khả năng kích hoạt được cầu của nền kinh tế, giải quyết được một phần khó khăn về vốn của các nhà đầu tư nhưng theo tôi nên chọn một số dự án chứ không phải toàn bộ các dự án thuộc tuyến cao tốc Bắc - Nam.

Trong giai đoạn hiện nay, vốn ngân sách cũng đang cần cho nhiều nhiệm vụ mới xuất hiện từ đại dịch Covid-19 và hướng tới giảm nợ công thì đầu tư theo phương thức đối tác công - tư vẫn là một trong những giải pháp hiệu quả để phát triển đất nước. Thực tế vừa qua, đã có nhiều nhà đầu tư hợp lực và đã vượt qua sơ tuyển một số dự án cao tốc Bắc - Nam.

Tôi đã nhận được các đề xuất của các nhà đầu tư cho tiếp tục triển khai theo phương thức PPP đối với các dự án thành phần như: Mỹ Thuận - Cần Thơ; Dầu Giây - Phan Thiết; Nghi Sơn - Diễn Châu và Diễn Châu - Bãi Vọt.

Ảnh minh hoạ

Và vì vậy, thay mặt Hiệp hội các Nhà đầu tư công trình hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam, tôi kiến nghị các dự án trên nên tiếp tục thực hiện theo phương thức PPP và các dự án còn lại, do lý do về an ninh quốc gia, an ninh môi trường hoặc lý do kinh tế khác, Nhà nước chuyển qua hình thức đầu tư công.

Nhượng quyền khai thác 8 dự án để thu hồi vốn nộp ngân sách Nhà nước từ các dự án cao tốc chuyển sang đầu tư công như đề xuất của Bộ Giao thông vận tải đó là kỳ vọng của Bộ. Mô hình nhượng quyền khai thác cũng là một loại hợp đồng của phương thức PPP nhưng để thu hút nhà đầu tư vào các đối tượng này cũng cần có các điều kiện hấp dẫn.

Nhà đầu tư phải nhìn thấy có lợi ích thông qua phương án tài chính để sẵn sàng đầu tư nguồn vốn, nhân lực, thiết bị, kỹ năng quản trị để ngoài viêc tập trung cho công tác quản lý vận hành an toàn tuyến cao tốc theo các tiêu chuẩn khắt khe, họ còn có nhiệm vụ rất quan trọng là bảo trì để tuyến đường không bị xuống cấp trong suốt thời gian của hợp đồng.

Vì vậy các tiêu chí sẽ được xem xét thận trọng. Ngoài tiêu chí quan trọng là lưu lượng xe, dự báo kinh tế phát triển khả quan của vùng, khu vực,... điều các nhà đầu tư quan tâm là tính đồng bộ, liên thông của toàn tuyến cao tốc và đặc biệt là chất lượng của công trình đường cao tốc.

Tôi nghĩ, yếu tố chất lượng phải được đặc biệt quan tâm bởi đây vẫn là một "khuyết tật" lớn của nhiều dự án đầu tư công nói chung và các công trình đường bộ nói riêng. Khi các tuyến đường này đạt chuẩn chất lượng đường cao tốc, tôi hy vọng, các con đường cao tốc sẽ hấp dẫn các nhà đầu tư để tham gia đấu thầu khai thác.

Việc lựa chọn nhà thầu trong thi công xây dựng có thể thông qua hình thức đấu thầu hoặc chỉ định thầu. Mục đích cuối cùng là chọn được nhà thầu thi công có đầy đủ năng lực về con người, thiết bị và kinh nghiệm để có thể làm ra một sản phẩm xây dựng đạt yêu cầu về chất lượng, tiến độ với giá cả phù hợp. 

Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 tại Điều 22 đã quy định về Chỉ định thầu đối với các gói thầu cấp bách. Các dự án cấp bách của tuyến cao tốc này mà Chính phủ nhận thấy cần triển khai nhanh góp phần kích hoạt sự phát triển nền kinh tế nhất là tại thời điểm này sẽ mất cơ hội khi phải giành quá nhiều thời gian cho những công tác chuẩn bị. Trong đó, mất nhiều thời gian nhất là công việc đấu thầu lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án. Luật Đấu thầu và các nghị định hướng dẫn đã thiết lập quy trình đấu thầu rất bài bản, chặt chẽ và đương nhiên cần thời gian.

Có lẽ bị “dị ứng” nhiều năm với công tác đấu thầu theo phương thức “đấu giá” hay “quân xanh, quân đỏ” do đó tôi ủng hộ phương thức: Chỉ định thầu đối với một số gói thầu cấp bách vì các mục tiêu an ninh và các mục tiêu kinh tế nhất là giai đoạn hiện nay. Chỉ định thầu trong các trường hợp này, không chỉ tiết kiệm được thời gian, kinh phí, nhân lực cho công tác đấu thầu mà các nhà thầu được chọn, không chỉ đủ điều kiện yêu cầu mà còn phải chịu áp lực trước sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan Nhà nước, cộng đồng. Hơn nữa, áp lực còn tới từ chính các đối thủ nếu như có phương thức đấu thầu. Vì vậy quá trình này cần công khai, minh bạch.

Còn nếu tiếp tục tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà thầu để tạo sự cạnh tranh bình đẳng, thì phải kiểm soát được tình trạng “đấu giá”, “ép giá”, “ép tiến độ”. Hậu quả của thực trạng này là chất lượng công trình kém. Vì vậy, việc quan trọng cần khắc phục đó là việc quản lý sau đấu thầu. Phải gắn trách nhiệm của cơ quan quản lý Nhà nước tổ chức lựa chọn nhà thầu cả trong giai đoạn sau đấu thầu, chúng ta mới hy vọng căn bệnh “nan y” này của các dự án đầu tư công mới có khả năng “cắt bệnh”.

CẦN TẠO ĐIỀU KIỆN VÀ KHUYẾN KHÍCH CÁC NGUỒN VỐN

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Tài chính hay vốn thực hiện dự án PPP là vấn đề nổi cộm lớn và chưa được xử lý thành công trong tất cả các dự án PPP (đặc biệt BOT đường giao thông) vừa qua. Về nguyên tắc, vốn huy động cho các dự án PPP khác nhau sẽ khác nhau, tuỳ thuộc vào đối tượng, tính chất của dự án, năng lực của nhà phát triển dự án cũng như đặc điểm cụ thể của thị trường tài chính ở từng thời điểm có liên quan.

Tuy nhiên, xin lưu ý một điểm chung, đó là tăng tối đa nguồn vốn tư nhân trực tiếp, nhất là trong điều kiện của nước ta khi Nhà nước còn duy trì kiểm soát và bao cấp các ngân hàng thương mại, gánh thay rủi ro đồng thời bảo đảm không bao giờ phá sản. Ngoài ra, cũng theo nguyên lý chung, cần lưu ý rằng nguồn vốn cho dự án PPP (đặc biệt là dự án BOT đường giao thông hay hạ tầng cảng, sân bay, công trình điện, viễn thông) phải thực hiện dưới hình thức tài trợ dự án mà không phải tài trợ doanh nghiệp.

Lý do bởi một khi nhà phát triển dự án chỉ bỏ 10 - 20% vốn ban đầu, còn lại là huy động từ thị trường thì tính khả thi hay khả năng trả nợ phải được bảo đảm bằng chính luồng tiền từ bản thân dự án chứ không phải bằng sức khoẻ tài chính chung của doanh nghiệp với tư cách là nhà phát triển hay nhà đầu tư dự án.

Ngoài ra, cần tạo điều kiện và khuyến khích để huy động vốn từ các nguồn khác, bao gồm cả các quỹ tài chính và nhà đầu tư cổ phần hay chứng khoán, thay vì “đặt cọc” vào các ngân hàng thương mại. 

Tôi đề xuất có các quy định phù hợp hơn trong Dự thảo Luật PPP theo đó một mặt quy định các tỷ lệ và hạn mức của từng loại nguồn vốn (có thể tương thích với từng loại dự án), mặt khác quy định hình thức phát hành “Trái phiếu công trình” (thay cho Trái phiếu doanh nghiệp) của doanh nghiệp thực hiện Dự án như trong Dự thảo.

Thực chất để triển khai thành công cơ chế PPP nói chung và các dự án PPP nói riêng, vấn đề không nằm ở khung pháp luật về PPP, bởi linh hồn của PPP chính là các thoả thuận và hợp đồng giữa các bên liên quan.

Xin lưu ý rằng chính các hợp đồng dự án mới là luật thực chất của PPP, đặc biệt là hợp đồng nhượng quyền được ký giữa đối tác tư nhân với chính quyền trên vị thế bình đẳng như nhau, bởi khi có tranh chấp xảy ra thì cơ quan tài phán trước hết căn cứ vào các hợp đồng ấy và cơ quan Nhà nước không được hưởng quyền miễn trừ tố tụng.

Nhận thức này, theo tôi rất có ý nghĩa trong bối cảnh Việt Nam đang bị ràng buộc bởi rất nhiều các điều ước quốc tế và khi dự án PPP có nhà đầu tư nước ngoài tham gia. Việc ban hành luật về PPP tuy vẫn cần thiết nhưng luật ấy nên cần chủ yếu điều chỉnh ba nội dung. 

Thứ nhất là các định hướng chính sách về việc Quốc hội cho phép các cơ quan hành pháp mời tư nhân tham gia các dự án đầu tư công; thứ hai, ràng buộc trách nhiệm của cơ quan Nhà nước khi hợp tác với tư nhân, đặc biệt là việc từ bỏ các quyền miễn trừ kiện tụng, trong khi để bảo vệ lợi ích của tư nhân (vốn là bên không có vị thế bình đẳng với Nhà nước) thì các thoả thuận trong hợp đồng mới là công cụ chính yếu có hiệu lực như luật; và thứ ba, quy định cơ chế giám sát của Quốc hội và người dân đối với các hoạt động PPP.

Vừa qua, trong nhiều dự án BOT đường giao thông, các hợp đồng dự án đã ký có nội dung khá sơ sài, không đủ để bảo vệ quyền và lợi ích cũng như ràng buộc trách nhiệm của các bên, tiềm ẩn nhiều rủi ro và gây khó cho khâu giải quyết tranh chấp. Để khắc phục hiện trạng này, việc tăng cường bồi dưỡng kiến thức và kỹ năng chuyên sâu về lĩnh vực PPP nói chung và từng loại hình của nó nói riêng cho nhân sự của tất cả các bên tham gia rất cần thiết. Bên cạnh đó cũng cần thành lập một cơ quan chuyên trách hay Trung tâm PPP trong Luật này.