Lời tòa soạn
Luật Đất đai đã ra đời hơn 30 năm, với 5 lần sửa đổi, gần nhất là vào năm 2013. Giới nghiên cứu và doanh nghiệp cho rằng, sau 7 năm, Luật Đất đai 2013 đã lộ rõ nhiều bất cập, chồng chéo dẫn đến việc mập mờ trách nhiệm quản lý, khó khăn trong quá trình tổ chức, thực hiện. Hệ quả là quá trình chuyển dịch đất đai để đầu tư phát triển trở nên phức tạp, gây phiền hà cho doanh nghiệp, cản bước phát triển của khu vực kinh tế tư nhân.
Quan trọng hơn, những kẽ hở đang tồn tại trong bộ luật này là mầm mống để tham nhũng, tiêu cực nảy nòi. Theo báo cáo của Thanh tra Chính phủ, số đơn khiếu nại về lĩnh vực đất đai tiếp tục chiếm đa số trong tổng số đơn khiếu nại. Trong đó tập trung chủ yếu vào các vấn đề như: Thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; khiếu nại, tranh chấp đất đai có nguồn gốc là đất do nông, lâm trường quản lý, liên quan đến sử dụng đất an ninh, quốc phòng, việc chuyển đổi mô hình chợ truyền thống, khiếu kiện, tranh chấp tại các dự án bất động sản, thu phí tại các trạm BOT…
Thậm chí, các vụ án hình sự rúng động dư luận, cán bộ vi phạm pháp luật gây thất thoát lãng phí lớn cho tài sản Quốc gia cũng đều “chạm” đến đất đai. Phải chăng, chính những kẽ hở trong Luật Đất đai hiện hành đã và đang, trực tiếp hay gián tiếp gây nên những bất ổn ấy của xã hội?
Vấn đề sửa đổi Luật Đất đai đã được đưa ra bàn bạc nhiều lần. Nhưng cũng là từng ấy lần trì hoãn. Liệu có hay không việc né tránh trách nhiệm của các cơ quan soạn thảo? Có hay không sự thờ ơ của các ngành chức năng khi mà doanh nghiệp đã “than trời” bao năm? Đặc biệt, trong bối cảnh của một nền kinh tế đầy thách thức do tác động từ đại dịch lịch sử Covid-19, dường như đã đến lúc không thể chậm trễ hơn – cần bàn sâu rõ đến câu chuyện sửa đổi Luật Đất đai, bắt tay vào tháo gỡ những vướng mắc khốn cùng của doanh nghiệp, cũng như thẳng tay chặn đứng những kẽ hở tạo nên tham nhũng, tiêu cực, tạo động lực thúc đẩy và vực dậy nền kinh tế nước nhà.
Nói về việc sửa đổi Luật Đất đai, TS. Nguyễn Đình Cung nhấn mạnh: “Tôi cho rằng Luật Đất đai phải được sửa đổi ngay, phải là luật đầu tiên được sửa đổi để tạo ra đột phá trong cải cách thể chế. Sắp tới đây, Đại hội Đảng sẽ nhấn mạnh đột phá trong cải cách thể chế là tập trung hoàn thiện thể chế phát triển các thị trường nhân tố sản xuất, nhất là thị trường quyền sử dụng đất, để các thị trường này đóng vai trò chủ yếu trong phân bổ nguồn lực".
Tiếp nối tinh thần trên, với mong muốn đưa ra nhiều góc nhìn nghiên cứu, phản biện, tranh luận, Reatimes khởi đăng Diễn đàn: Tác động của chính sách đất đai đến thị trường bất động sản.
Trân trọng giới thiệu với độc giả!
.jpeg/chenh-lech-dia-to11439x797.jpeg)
Thế nào là thật sự cần thiết, vì lợi ích quốc gia, công cộng?
Trong Hiến pháp năm 2013, tại Điều 54 khoản 3 quy định: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng an ninh; phát triển kinh tế – xã hội; vì lợi ích quốc gia công cộng”.
Cụm từ “phát triển kinh tế – xã hội” đang còn có ý kiến khác nhau do các bản Hiến pháp trước đây không có loại hình dự án này.
Khi trình dự thảo Hiến pháp năm 2013, Chính phủ trình Quốc hội đã thuyết minh điều này rất cần thiết nhằm đẩy mạnh tiến độ đền bù giải phóng mặt bằng để có quỹ đất phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế, trong công cuộc chuyển đổi đạt mục tiêu hiện đại hóa rất cần sử dụng đến đất đai nhưng luôn chỉ “trong trường hợp thật cần thiết do luật định”.
Tuy nhiên, khi cụ thể hóa điều này trong Luật Đất đai, cụm từ và ý nghĩa của cụm từ “trong trường hợp thật cần thiết” và “vì lợi ích quốc gia, công cộng” đã không còn đảm bảo cả hình thức và nội dung cụ thể tại Điều 62 Luật Đất đai 2013 quy định.
“Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng trong các trường hợp sau đây:
1. Thực hiện các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư mà phải thu hồi đất.
2. Thực hiện các dự án do Chính phủ quyết định đầu tư mà phải thu hồi đất (liên quan đến dự án công nghiệp, khu kinh tế, khu đô thị mới; dự án trụ sở cơ quan; các công trình di tích lịch sử, phúc lợi xã hội; công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật cấp quốc gia bao gồm giao thông, thủy lợi, cấp thoát nước, thông tin liên lạc...)”.
Đối với hai trường hợp này, đã cho thấy khá rõ sự “thật cần thiết” và “vì lợi ích quốc gia, công cộng”.
Tuy nhiên, đến điểm 3 thì quy định một cách hết sức rộng rãi, bao gồm toàn bộ tất cả các loại hình dự án và có nhiều loại không thuộc loại “thật cần thiết” và cũng không hoàn toàn “vì lợi ích quốc gia, công cộng”.
Theo đó, tại khoản c điểm 3 Điều 62 quy định rất thoáng và rộng rãi: Đất thu hồi do HĐND tỉnh quyết định là “Dự án khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn chỉnh trang đô thị; cụm công nghiệp; khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm sản, thủy sản, hải sản tập trung; dự án phát triển rừng phòng hộ, rửng đặc dụng”.
Đây là đối tượng thu hồi đất gây nhiều lãng phí thất thoát, tham nhũng, khiếu kiện nhất vì rất nhiều yếu tố không thuộc đối tượng “trong trường hợp thật cần thiết” và “vì lợi ích quốc gia, cộng cộng”.
Cụ thể, đối tượng dự án Khu đô thị mới: Thực sự đã nằm trong quy định thuộc thẩm quyền Chính phủ quyết định (Điều 62, khoản 2) hoặc nằm trong Quy hoạch chung của tỉnh, thành phố được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Vì vậy đưa tiêu chí Khu đô thị mới (thậm chí tiểu khu đô thị mới), là không phù hợp.
Trong một số trường hợp còn dễ xảy ra sự tùy tiện của địa phương, và các doanh nghiệp đầu tư lách luật để đệ trình phê duyệt khu đô thị mới này để được thu hồi đất. Trong khi việc này thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ.
Đặc biệt, đối tượng “Chỉnh trang đô thị” có thể được hiểu là mọi dự án tại đô thị đều được thu hồi đất, đã dẫn đến tình trạng đua nhau lập dự án vào các khu đất vàng, đất trống để thuộc diện chỉnh trang đô thị được nằm trong diện thu hồi đất như: Đất công sở, nhà máy, kho tàng, bến bãi… khi phải di dời mà hàng loạt mảnh đất vàng đã được thu hồi giao cho chủ đầu tư làm nhà ở.
Các nhà đầu tư lao vào nhắm các khu đất vàng trong đô thị này để lập dự án đầu tư kinh doanh bất động sản sinh lời cực lớn do chênh lệch địa tô. Nhà nước đền bù thu hồi đất đai theo giá tỉnh, thành phố ban hành thấp hơn nhiều giá thị trường, đồng thời giao đất có thu tiền sử dụng đất theo giá tỉnh, thành phố ban hành thấp hơn rất nhiều giá thị trường trong khi nhà đầu tư bán bất động sản đưa bán giá thị trường đem lại lợi nhuận rất lớn cho nhà đầu tư và người có thẩm quyền (thông qua suất ngoại giao và chi phí không chính thức).
Chính điều này tạo cơ chế xin – cho, tham nhũng và đã gây nên sự bất bình, khiếu kiện rất lớn trong thời gian qua.
Đặc biệt, những đối tượng được cấp đất đã thu hồi này không phù hợp với điều “trong trường hợp thật sự cần thiết” như đối với công trình quốc phòng, an ninh, và cũng không hoàn toàn vì “lợi ích quốc gia, công cộng” mà lợi ích chủ yếu là chủ đầu tư và người có thẩm quyền.
Còn đối với cụm công nghiệp, khu sản xuất chế biến, nông sản, lâm sản, hải sản tập trung mang hoàn toàn theo cơ chế thị trường thì hãy để thị trường điều tiết, Nhà nước chỉ nên định hướng không nên trực tiếp thu hồi, giao đất của tổ chức cá nhân đang sử dụng mà cần chuyển sang hình thức như thu mua, góp vốn…
Vai trò, trách nhiệm Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý
Tại Điều 3, Hiến pháp quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
Khái niệm “Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” đã được quy định trong Luật Đất đai: Giao cho cơ quan quản lý Nhà nước thực hiện quyền hạn và trách nhiệm này (Điều 2 Luật Đất đai), quyền hạn và trách nhiệm cũng đã được thể hiện ở các điều trong Chương 2 Luật Đất đai 2013. Tuy nhiên, qua từng điều, từng điểm vẫn có nhiều ý kiến khác nhau do luật định và thực tế.
Thứ nhất, theo quy định của luật, việc thu hồi đất thuộc thẩm quyền Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh, nhưng trong thực tế với hàng ngàn, hàng vạn dự án khác nhau, Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh không thể có điều kiện xem xét quyết định (nhất là các dự án thuộc diện chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn, dự án công ích).
Thực tế, quyền thu hồi đất này chỉ nằm ở một số đơn vị tham mưu và người có chức có quyền, thiếu hẳn quy chế công khai, minh bạch, dân chủ, giám sát của cộng đồng, đa số trường hợp thực hiện theo cơ chế xin – cho, không đấu thầu, gây tổn thất rất lớn, tạo điều kiện cho tham ô, tham nhũng và lợi ích nhóm.
Thứ hai, về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Theo Điều 59, việc phân cấp giao cho UBND cấp quận, huyện (trong một số tiêu chí được phân cấp) là cần thiết. Khi đưa thêm khoản 3 giao cho UBND cấp xã cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn, thì cần xem xét lại.
Trong thực tế, việc xã cho thuê đất, đặc biệt là sử dụng lâu dài đã bị biến tướng, thậm chí có xã đã giao, bán đất dễ dẫn đến sử dụng đất sai mục đích, phá vỡ quy hoạch. Đặc biệt, không có cơ chế bắt buộc phải tổ chức đấu thầu các khu đất thu hồi dẫn đến cơ chế thỏa thuận xin – cho, tiêu cực.
Thứ ba, trình tự thủ tục thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh phát triển kinh tế, xã hội và việc cưỡng chế thực hiện đã gộp các loại hình vì mục đích quốc phòng, an ninh và phát triển kinh tế, xã hội vào một phương thức là bất hợp lý.
Nếu vì lợi ích quốc phòng, an ninh công cộng thì người dân ủng hộ và ít có phản ứng, nhưng thu hồi sử dụng đất vì phát triển kinh tế, xã hội trong đó có mục đích kinh tế, xã hội của cá nhân, hộ gia đình mà cũng gộp chung vào một điều là không phù hợp.
Đối với mục đích phát triển kinh tế, xã hội, cũng cần phân loại vì mục đích phát triển kinh tế và mục đích xã hội.
Cụ thể, nếu vì mục đích xã hội phục vụ lợi ích công cộng sẽ được hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất dễ dàng chấp nhận, ít phản ứng, thậm chí nhiều hộ gia đình, cá nhân còn ủng hộ (như góp đất làm đường, trường học, bệnh viện...).
Còn về mục đích phát triển kinh tế, đặc biệt các dự án làm nhà ở để bán trong nền kinh tế thị trường, cần có những quy định phù hợp, vì bản thân đất của hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng cũng là nơi họ làm kinh tế gia đình theo hình thức gián tiếp hay trực tiếp.
Vì vậy, cần sửa đổi các điều của Luật Đất đai trên cơ sở cần có tiêu chí thế nào là “thật sự cần thiết” và “vì lợi ích quốc gia, cộng đồng” mới được đưa vào diện thu hồi đất để tránh tình trạng chiếm đoạt lợi ích của nhóm người, hộ gia đình bị thu đất để giao cho chủ đầu tư khác chiếm dụng quyền sử dụng để kinh doanh kiếm lời.
Bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi
Câu chuyện bồi thường về đất đai là vấn đề nổi cộm, gây khiếu kiện nhiều nhất, gây bức xúc trong dư luận, nhất là các dự án phát triển kinh tế – xã hội, trong đó có dự án nhà ở để bán. Vì vậy, cần nghiên cứu xem xét các bất hợp lý trong quy định của luật cũng như trong chỉ đạo, quản lý khi triển khai đền bù, thu hồi đất.
Tại Điều 74 Luật Đất đai về nguyên tắc bồi thường về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất có những điểm cần xem xét:
Thu hồi đền bù vì mục đích quốc phòng, an ninh, công trình công cộng, và vì mục đích phát triển kinh tế. Đây là hai phương thức hoàn toàn khác nhau vì người dân ít búc xúc, khiếu kiện đối với dự án vì mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích cộng đồng. Nhưng đền bù một cách bắt buộc “theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh quyết định” quy định tại Điều 74 khoản 2 Luật Đất đai (thường là thấp hơn nhiều so với giá thị trường) cho các dự án phát triển kinh tế – đặc biệt là dự án nhà ở, công trình sản xuất kinh doanh – để chủ đầu tư được giao đất, được hưởng chênh lệch địa tô lớn là không phù hợp.
Khoản 3 Điều 74 quy định việc bồi thường phải đảm bảo dân chủ, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật đã không được tổ chức thực hiện nghiêm túc. Nhiều địa phương đã triển khai thực hiện mang tính áp đặt, không công khai, minh bạch, nhất là về giá đền bù, mục đích thu hồi đất thiếu dân chủ, công bằng, gây khiếu kiện làm mất an ninh trật tự xã hội.
Minh chứng cho điều này, báo chí đã đưa thông tin hàng loạt vụ án liên quan đến cán bộ có chức có quyền đa phần đều dính dáng đến đất đai (cấp đất, thu hồi đất, hưởng lợi, tham nhũng thông qua chi phí không chính thức, suất ngoại giao, chỉ định thầu…).
Một vấn đề khác liên quan đến nhà tái định cư khi thu hồi đất đang có sự mâu thuẫn giữa Luật Đất đai 2013 và Luật Xây dựng năm 2014 (ra đời sau). Đó là, trong khi Luật Xây dựng quy định không lập dự án và làm nhà tái định cư đối với các đô thị loại II trở lên (mà thực hiện hình thức đền bù theo giá thị trường để dân tự chọn hình thức tái định cư: mua nhà, mua căn hộ, thuê…), thì Luật Đất đai vẫn quy định phải có nhà tái định cư khi thu hồi đất (điều này chỉ đúng với đô thị loại III, IV, miền núi theo phương thức giao đất, giao khu nhà tái định cư theo dự án).
Vì vậy, nhiều địa phương đô thị loại II, I, đặc biệt vẫn làm nhiều nhà tái định cư, không phù hợp, để lãng phí thất thoát, dân thì không muốn vào ở do không đồng bộ, chất lượng, công tác quản lý kém…
Bên cạnh những phân tích ở trên, vẫn còn nhiều vấn đề cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung trong Luật Đất đai như: Trình tự, thủ tục thực hiện thu hồi, phương thức đền bù, giá đền bù…; phân loại đất, sử dụng đất đô thị; định giá đất; hạn mức sử dụng đất; cấp quyền sử dụng đất; thanh tra và xử lý vi phạm…
Để có thể tổng hợp một cách đầy đủ, các ban ngành hữu quan cần tổ chức thành lập một nhóm nghiên cứu từng điều, từng khoản để kiến nghị những điều cần sửa đổi bổ sung để Luật Đất đai đi vào cuộc sống, đặc biệt là tiêu chí thế nào là dự án trong điều kiện “trường hợp thật cần thiết vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế”, góp phần chống tham nhũng đất đai, một trong những lĩnh vực nổi cộm nhất trong xã hội, theo hai phương thức: Kiến nghị xem xét đề nghị sửa đổi bổ sung một số điểm, điều, nổi cộm nhất; xem xét sửa đổi một cách toàn diện, đồng bộ từng điều, từng khoản, thậm chí xây dựng một bộ luật đất đai mới vì đây là vấn đề rất lớn của xã hội./.
