Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) hiện có nhiều nội dung mới nhằm thể chế hoá các định hướng trong Văn kiện Đại hội XIII của Đảng, các Nghị quyết, kết luận của Đảng, của Quốc hội, giải quyết các vấn đề đặt ra từ thực tiễn, phù hợp với xu thế phát triển.
Tuy nhiên, vấn đề một số nội dung liên quan đến thu hồi đất nói chung và các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất cần được làm rõ hơn. Bài viết tập trung trao đổi với đề xuất quy định được “Mở rộng quyền cho người sử dụng đất được hưởng chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi), trước bối cảnh Việt Nam hội nhập khu vực và quốc tế.
Các quyền của người sử dụng đất cần được mở rộng
Thứ nhất, đề xuất bổ sung vào khoản 9 Điều 3 Dự thảo quy định quyền “chuyển đổi quyền sử dụng đất”.
“Chuyển đổi quyền sử dụng đất” được hiểu là việc chuyển giao quyền sử dụng đất từ người này sang người khác thông qua các hình thức chuyển đổi. Ví dụ, đổi đất lấy đất: Chuyển đổi quyền sử dụng đất được nhận diện là một hợp đồng dân sự đặc thù, trong đó các bên chuyển giao quyền sử dụng đất cho nhau theo quy định của pháp luật về đất đai. Các bên được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với đất đã chuyển đổi.
Đây chính là quyền đối ứng. Điểm khác biệt giữa chuyển đổi quyền sử dụng đất với các trường hợp chuyển quyền sử dụng đất khác, đó là mỗi bên trong hợp đồng chuyển đổi quyền sử dụng đất, vừa là bên chuyển quyền đối với quyền sử dụng đất của mình, vừa là bên nhận chuyển quyền đối với quyền sử dụng đất của bên kia.
Thứ hai, đối với quyền “Tích tụ đất nông nghiệp” tại khoản 47 Điều 3 và Điều 186 Dự thảo. Phương thức tích tụ đất nông nghiệp là thông qua nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Người sử dụng đất tích tụ đất nông nghiệp không phải chỉ là các doanh nghiệp như cách giải thích tại khoản 23 Điều 3 Dự thảo. Mà việc góp đóng góp tài sản là quyền sử dụng đất được thực hiện thông qua hợp đồng hợp tác giữa các cá nhân, pháp nhân và không thành lập doanh nghiệp.
Thứ ba, đối với quyền “góp vốn bằng quyền sử dụng đất”:
Theo Khoản 23 Điều 3 Dự thảo, “góp vốn bằng quyền sử dụng đất là sự thỏa thuận giữa các bên về chuyển quyền sử dụng đất thông qua việc góp quyền sử dụng đất để tạo thành giá trị tài sản trong vốn điều lệ của doanh nghiệp, bao gồm góp vốn để thành lập doanh nghiệp hoặc góp thêm vốn điều lệ của doanh nghiệp đã được thành lập”. Quy định như vậy sẽ dẫn đến cách hiểu việc góp vốn bằng quyền sử dụng đất chỉ đặt ra đối với doanh nghiệp, các chủ thể khác không được chuyển quyền sử dụng đất thông qua hình thức góp vốn bằng quyền sử dụng đất.
Đồng thời, quy định này cũng không đúng với Điều 102 và Điều 506 trong Bộ luật Dân sự 2015
Thứ tư, khoản 27 Điều 3 của Dự thảo quy định: “Hợp tác sản xuất, kinh doanh bằng quyền sử dụng đất là sự thoả thuận giữa các bên, theo đó người sử dụng đất dùng quyền sử dụng đất của mình để hợp tác sản xuất, kinh doanh với tổ chức, cá nhân, chủ thể khác mà không làm thay đổi quyền sử dụng đất của người sử dụng đất”. Chủ thể của hợp đồng hợp tác, kinh doanh bằng quyền sử dụng đất có thể là cá nhân, tổ chức và các chủ thể khác. Vì vậy, Dự thảo cần mở rộng chủ thể của hợp đồng hợp tác.
Thứ năm, khoản 36 Điều 3 Dự thảo cần mở rộng quyền được tham gia ký hợp đồng cho thuê đất, cho thuê quyền sử dụng đất, cần giải thích rõ về chủ thể tham gia thị trường quyền sử dụng đất cụ thể như sau: là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất, đối tượng có nhu cầu sử dụng đất, cho thuê đất…
Ngoài ra, theo Điều 106 Bộ luật Dân sự năm 2015, người sử dụng đất có quyền sở hữu đối với bất động sản (bao gồm cả quyền sử dụng đất); Điều 4 Dự thảo Luật Đất đai cũng đã ghi nhận về việc áp dụng Luật Đất đai và các Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản. Do đó, cần bổ sung thêm cụm từ “và các Luật khác có liên quan” vào khoản 1 Điều 28 Dự thảo.
Bên cạnh đó, dựa vào công chứng chuyên ngành, có thể truy tìm các đồng chủ sở hữu chung hợp nhất đối với quyền sử dụng đất, có thể thoả thuận cùng thực hiện hoặc uỷ quyền cho nhau thực hiện quyền định đoạt và các quyền khác đối với quyền sử dụng đất là tài sản chung.
Chủ thể được hưởng quyền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải mở rộng đến người sống cùng, không phụ thuộc vào huyết thống, quan hệ chăm sóc
Theo Luật Đất đai 2013, việc quy định cả vợ và chồng cùng đứng tên trên Giấy chứng nhận đã làm tăng tỷ lệ Giấy chứng nhận có cả tên vợ và chồng, qua đó đảm bảo quyền của phụ nữ nói riêng và quyền của người sử dụng đất nói chung, tạo cơ hội cho phụ nữ chủ động tham gia các hoạt động kinh tế, xã hội.
Tuy nhiên, trên thực tế, việc cấp Giấy chứng nhận chỉ có tên người chồng với đối tượng là hộ gia đình và đối tượng là vợ và chồng có chung quyền sử dụng đất vẫn còn nhiều (khoảng 12 triệu Giấy chứng nhận).
Nguyên nhân do nguồn lực của nhà nước trong việc triển khai thủ tục cấp đổi còn hạn chế, người dân chưa nắm rõ các quy định của pháp luật để yêu cầu cấp đổi… và từ chính quy định “…việc cấp đổi Giấy chứng nhận đã cấp chỉ ghi họ, tên của vợ hoặc chồng thì được cấp đổi sang Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất để ghi cả họ, tên vợ và họ, tên chồng nếu có yêu cầu” của Luật Đất đai 2013, tại khoản 4 Điều 98 và được giữ nguyên tại Điều 143 khoản 4 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). Điều này vô hình trung đã làm mất đi ý nghĩa của quy định Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phải ghi tên của họ, tên vợ và họ, tên chồng.
Theo quy định của pháp luật về đất đai năm 2013, việc đăng ký đất đai là bắt buộc đối với cả người sử dụng đất và người quản lý đất. Tuy nhiên, việc cấp Giấy chứng nhận được thực hiện theo nhu cầu của người sử dụng đất. Vì vậy, đối với các Giấy chứng nhận đã cấp cho hộ gia đình có chung quyền sử dụng đất hoặc có chung quyền sử dụng đất của vợ và chồng nhưng Giấy chứng nhận chỉ ghi tên người chồng trong khi pháp luật không có cơ chế bắt buộc phải đổi Giấy chứng nhận, dẫn đến tình trạng nhiều Giấy chứng nhận chưa được cấp đổi mang tên cả vợ và chồng.
Về quyền công bằng cho các chủ thể thực hiện cần được bổ sung vào điểm a khoản 1 Điều 49 Dự thảo. Đây là điều kiện thực hiện quyền của người sử dụng đất “có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” hoặc có tài sản trên đất. Các chủ thể đều có quyền được nhận tài sản trên đất. Chủ thể là người sống cùng, hay thuộc các hàng thừa kế theo quy định của pháp luật. Chủ thể được hưởng quyền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải mở rộng đến người sống cùng, không phụ thuộc vào huyết thống, quan hệ chăm sóc, hay hợp tác kinh doanh có liên quan đến đất được thu hồi theo quy hoạch của nhà nước.
Cấp đổi giấy chứng nhận đã cấp chỉ ghi họ, tên của vợ hoặc chồng sang giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là trách nhiệm của Nhà nước. Cụ thể, đề xuất sửa khoản 4 Điều 143 dự thảo Luật: “…..Trường hợp quyền sử dụng đất hoặc quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hoặc quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là tài sản chung của vợ và chồng mà Giấy chứng nhận đã cấp chỉ ghi họ, tên của vợ hoặc chồng thì phải thực hiện thủ tục cấp đổi sang Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất để ghi cả họ, tên vợ và họ, tên chồng, trừ trường hợp vợ và chồng có thỏa thuận ghi tên một người”.
Mở rộng đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp khi đất bị Nhà nước thu hồi
Chủ thể “Người sử dụng đất” – đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp khi đất bị thu hồi
Việc thu hồi đất đang gây bất lợi cho nữ nhiều hơn nam. Nguyên nhân là do nhiều trẻ em gái và phụ nữ chưa kết hôn đang ở với cha mẹ, tại thời điểm giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất “có quyền sử dụng đất chung” trong hộ gia đình của cha mẹ.
Tuy nhiên, phụ nữ sau khi lấy chồng, về sống trong gia đình nhà chồng, họ không phải là người “có quyền sử dụng đất chung” với gia đình nhà chồng. Mặc dù họ có thể là người sử dụng đất chính (theo đúng nghĩa đen của từ này). Ví dụ: bố mẹ chồng già yếu, chồng đi làm ăn xa, con dâu là người trực tiếp sử dụng đất cho các hoạt động như cày cấy, chăn nuôi, trồng trọt,… trên đất mà hộ gia đình nhà chồng có quyền sử dụng đất. Hoặc con dâu là người tạo ra thu nhập chính cho gia đình bằng việc mở cửa hàng, bán tại nhà đất mà bố, mẹ chồng và chồng có quyền sử dụng.
Vì vậy, quy định: “Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm người có đất bị thu hồi có chỗ ở, bảo đảm thu nhập và điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ” tại khoản 2 Điều 89 đúng, nhưng chưa đủ để bảo đảm bình đẳng giới. Vì chủ thể được bồi thường là người có đất bị thu hồi. Như vậy, con dâu hoặc con rể (trên thực tế chủ yếu là con dâu) sống chung với gia đình nhà chồng hoặc nhà vợ - người trực tiếp sử dụng đất bị thu hồi - bị mất nguồn sinh kế, bị loại khỏi các chính sách bồi thường cũng như hỗ trợ của Nhà nước, khi Nhà nước thu hồi đất.
Do đó, đề xuất:
- Mở rộng chủ thể được hưởng chính sách bồi thường và hỗ trợ đến những người trực tiếp sử dụng đất, hay có sự ảnh hưởng trực tiếp khi bị thu hồi đất.
- Có thể gọi họ là người sống cùng với người có đất bị thu hồi. Như vậy, chủ thể được hưởng bồi thường và hỗ trợ sẽ là người có đất bị thu hồi và người sống cùng với người có đất bị thu hồi. Để tránh cụm từ người sống cùng với người có đất bị thu hồi bị hiểu khác nhau, cụm từ này được cần được giải thích tại Điều 3 của Dự thảo Luật.
Như vậy chủ thể này cần ít nhất 3 điều kiện:
Điều kiện thứ nhất: Con dâu hoặc con rể, vợ hoặc chồng của người có đất bị thu hồi.
Điều kiện thứ hai: Trực tiếp sử dụng đất mà bố mẹ chồng hoặc bố mẹ vợ, chồng hoặc vợ là người có đất bị thu hồi.
Điều kiện thứ ba: Thời gian sống cùng và trực tiếp sử dụng đất từ khi kết hôn là 1 năm đến 3 năm...
Về quy định liên quan đến việc bỏ đối tượng là hộ gia đình sử dụng đất
Dự thảo Luật quy định theo hướng bỏ đối tượng là hộ gia đình sử dụng đất, vì hiện nay việc xác định các thành viên trong hộ gia đình còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, ảnh hưởng đến việc thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất mà trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chỉ ghi tên của chủ hộ gia đình. Đồng thời, dự thảo Luật có quy định xử lý chuyển tiếp đối với trường hợp hộ gia đình đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận quyền sử dụng đất trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành để đảm bảo đầy đủ quyền và nghĩa vụ cho các thành viên trong hộ gia đình.
Tuy nhiên, có ý kiến đề nghị cần tiếp tục duy trì quy định về hộ gia đình trong dự thảo Luật. Do đây là chủ thể có tính lịch sử, tham gia sâu vào quan hệ đất đai và thực tế hiện nay còn nhiều giấy tờ (Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất ghi tên chủ sử dụng đất là hộ gia đình,...).
