Lời tòa soạn
Luật Đất đai đã ra đời hơn 30 năm, với 5 lần sửa đổi, gần nhất là vào năm 2013. Giới nghiên cứu và doanh nghiệp cho rằng, sau 7 năm, Luật Đất đai 2013 đã lộ rõ nhiều bất cập, chồng chéo dẫn đến việc mập mờ trách nhiệm quản lý, khó khăn trong quá trình tổ chức, thực hiện. Hệ quả là quá trình chuyển dịch đất đai để đầu tư phát triển trở nên phức tạp, gây phiền hà cho doanh nghiệp, cản bước phát triển của khu vực kinh tế tư nhân.
Quan trọng hơn, những kẽ hở đang tồn tại trong bộ luật này là mầm mống để tham nhũng, tiêu cực nảy nòi. Theo báo cáo của Thanh tra Chính phủ, số đơn khiếu nại về lĩnh vực đất đai tiếp tục chiếm đa số trong tổng số đơn khiếu nại. Trong đó tập trung chủ yếu vào các vấn đề như: Thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; khiếu nại, tranh chấp đất đai có nguồn gốc là đất do nông, lâm trường quản lý, liên quan đến sử dụng đất an ninh, quốc phòng, việc chuyển đổi mô hình chợ truyền thống, khiếu kiện, tranh chấp tại các dự án bất động sản, thu phí tại các trạm BOT…
Thậm chí, các vụ án hình sự rúng động dư luận, cán bộ vi phạm pháp luật gây thất thoát lãng phí lớn cho tài sản Quốc gia cũng đều “chạm” đến đất đai. Phải chăng, chính những kẽ hở trong Luật Đất đai hiện hành đã và đang, trực tiếp hay gián tiếp gây nên những bất ổn ấy của xã hội?
Vấn đề sửa đổi Luật Đất đai đã được đưa ra bàn bạc nhiều lần. Nhưng cũng là từng ấy lần trì hoãn. Liệu có hay không việc né tránh trách nhiệm của các cơ quan soạn thảo? Có hay không sự thờ ơ của các ngành chức năng khi mà doanh nghiệp đã “than trời” bao năm? Đặc biệt, trong bối cảnh của một nền kinh tế đầy thách thức do tác động từ đại dịch lịch sử Covid-19, dường như đã đến lúc không thể chậm trễ hơn – cần bàn sâu rõ đến câu chuyện sửa đổi Luật Đất đai, bắt tay vào tháo gỡ những vướng mắc khốn cùng của doanh nghiệp, cũng như thẳng tay chặn đứng những kẽ hở tạo nên tham nhũng, tiêu cực, tạo động lực thúc đẩy và vực dậy nền kinh tế nước nhà.
Nói về việc sửa đổi Luật Đất đai, TS. Nguyễn Đình Cung nhấn mạnh: “Tôi cho rằng Luật Đất đai phải được sửa đổi ngay, phải là luật đầu tiên được sửa đổi để tạo ra đột phá trong cải cách thể chế. Sắp tới đây, Đại hội Đảng sẽ nhấn mạnh đột phá trong cải cách thể chế là tập trung hoàn thiện thể chế phát triển các thị trường nhân tố sản xuất, nhất là thị trường quyền sử dụng đất, để các thị trường này đóng vai trò chủ yếu trong phân bổ nguồn lực".
Tiếp nối tinh thần trên, với mong muốn đưa ra nhiều góc nhìn nghiên cứu, phản biện, tranh luận, Reatimes khởi đăng Diễn đàn: Tác động của chính sách đất đai đến thị trường bất động sản.
Trân trọng giới thiệu với độc giả!
Đất đai tuy là tài nguyên vô giá và không thể thiếu của mỗi quốc gia nhưng diện tích lại “có hạn”. Do đó trong Luật Đất đai 2013 có quy định rằng, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của các văn bản luật.
Qua nhiều năm tổ chức thi hành luật, công tác quản lý đất đai đã đạt được những hiệu quả nhất định như kịp thời hướng dẫn, tháo gỡ những khó khăn vướng mắc còn tồn đọng ở các luật cũ, không để ách tắc gây phiền hà cho doanh nghiệp và người dân; đẩy nhanh tiến độ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; tập trung xây dựng hệ thống thông tin đất đai, cơ sở dữ liệu đất đai; việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã có chuyển biến rõ rệt, hạn chế tối đa việc thu hồi đất “tùy tiện”, làm ảnh hưởng đến quyền lợi của người sử dụng đất…
Công tác chống tham nhũng với những sai phạm biến đất công thành đất tư, thể hiện quyết tâm lớn của Đảng và Nhà nước và các cơ quan bảo vệ pháp luật đã đem lại niềm tin cho nhân dân, sai phạm không có vùng cấm, không có ngoại lệ.
Tuy nhiên, nhìn lại những vụ án với nhiều cán bộ cao cấp, trung cấp bị xử lý hình sự liên quan đến quản lý đất đai, gây thiệt hại cho Nhà nước hàng trăm, hàng nghìn tỷ đồng trong những năm qua, có thể thấy, pháp luật về đất đai còn nhiều kẽ hở. Câu chuyện về nhiều cán bộ bị xử lý vi phạm liên quan đến đất đai cũng rất đáng để suy nghĩ.
Quy định “giẫm” lên nhau
Về mặt thực thi và hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 2013, có tình trạng cùng một nội dung nhưng lại quy định khác nhau làm khó khăn cho người dân và doanh nghiệp khi thực hiện các thủ tục hành chính. Chẳng hạn như khoản 2 Điều 77 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định sau 30 ngày kể từ ngày niêm yết thông báo về việc mất giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì nộp hồ sơ đề nghị cấp giấy chứng nhận. Song tại Thông tư số 24/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ Tài nguyên Môi trường lại có quy định là 15 ngày.
Về vấn đề không thu hồi giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật nhưng đã chuyển mục đích sử dụng đất và đã được giải quyết theo quy định của pháp luật. Điểm d khoản 2 Điều 106 Luật Đất đai 2013 quy định: “Nhà nước thu hồi giấy chứng nhận đã cấp trong trường hợp giấy chứng nhận đã cấp không đúng thẩm quyền, không đúng đối tượng sử dụng đất, không đúng diện tích đất, không đủ điều kiện được cấp, không đúng mục đích sử dụng đất hoặc thời hạn sử dụng đất hoặc nguồn gốc sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai, trừ trường hợp người được cấp giấy chứng nhận đó đã thực hiện chuyển quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật về đất đai”.
Tuy nhiên, tại khoản 5 Điều 87 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ ngày 15/5/2014 lại quy định: Nhà nước không thu hồi giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật nếu người được cấp giấy chứng nhận đã thực hiện thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất hoặc chuyển mục đích sử dụng đất và đã được giải quyết theo quy định của pháp luật.
Điểm khác biệt đó là, Luật Đất đai 2013 quy định Nhà nước không thu hồi giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật nếu người được cấp giấy chứng nhận đã thực hiện chuyển quyền sử dụng đất (chuyển quyền sử dụng đất gồm: Chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất và góp vốn bằng quyền sử dụng đất) còn Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ chỉ có trường hợp đã thực hiện thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất Nhà nước mới không thu hồi giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật.
Mặt khác, Luật Đất đai quy định còn thiếu và chưa phù hợp với thực tiễn, ví dụ như quy định tại Điều 64 Luật Đất đai 2013 đã gây một số khó khăn trong công tác quản lý đất đai ở địa phương. Trên thực tế đã xảy ra nhiều trường hợp cá nhân, tổ chức được Nhà nước giao, cấp đất để thực hiện dự án nuôi trồng thủy sản hoặc chăn nuôi sản xuất nông nghiệp khác nhưng không sử dụng đất đúng thời hạn, bỏ hoang và gây lãng phí tài nguyên đất. Trong khi những người có nhu cầu sử dụng đất thực sự thì không có đất để đầu tư, sản xuất.
Khoản 3 điều 191 Luật Đất đai 2013 quy định hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp, không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa. Điều này gây khó khăn rất lớn cho quá trình tích tụ đất đai, sản xuất nông nghiệp quy mô lớn của các doanh nghiệp ngoài nông nghiệp.
Bất cập trong cơ chế định giá đất
Nguồn thu ngân sách từ đất đang bị thất thoát lớn vì chính sách pháp luật về quản lý, sử dụng đất còn chưa thực sự đồng bộ, cách thức vận dụng khác nhau, tạo ra sai phạm và kẽ hở gây ra thất thoát, tham nhũng. Hầu hết các doanh nghiệp hiện nay đang sử dụng đất thuê khi chuyển mục đích sang đất ở đô thị thì không thông qua hình thức đấu giá và giá trị quyền sử dụng đất nhưng không theo sát giá thị trường. Diện tích đất giao cho doanh nghiệp Nhà nước là rất lớn nhưng chưa được sự quản lý chặt chẽ của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, có trường hợp đã biến đất công thành đất tư.
Quy định giá đất hiện nay cơ bản đã phù hợp với cơ chế thị trường, đảm bảo được lợi ích của các chủ thể: Nhà nước - doanh nghiệp - cá nhân. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai chính sách này cũng đã xuất hiện nhiều bất cập, vướng mắc. Giá đất thấp xa so với thị trường ở mọi thời điểm. Bởi dù một trong những nguyên tắc định giá đất là phải “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường” (điểm c, khoản 1, Điều 112 Luật Đất đai 2013) nhưng trên thực tế thực hiện, hầu như lại thoát ly khỏi giá cả thị trường, chỉ bằng khoảng 20% - 30%. Tương tự thế, khung giá đất của cấp tỉnh chỉ bằng từ 30 - 60% giá đất thị trường tại địa phương.
Trước đây, theo Luật Đất đai 2003, chỉ đầu mối là Sở Tài chính chủ trì toàn bộ công tác xác định và thẩm định giá đất cụ thể. Còn theo Luật Đất đai 2013 và Nghị định 44/2014/NĐ-CP của Chính phủ ngày 15/5/2014 (quy định về giá đất), công tác này được phân chia cho 2 đầu mối: Sở Tài nguyên và Môi trường lập kế hoạch định giá đất cụ thể và tổ chức thực hiện việc xác định giá đất cụ thể; Sở Tài chính làm thường trực Hội đồng Thẩm định giá đất cấp tỉnh để thẩm định phương án giá đất. Cơ chế này đã dẫn đến quy trình hành chính xác định giá đất cụ thể để tính tiền sử dụng đất thiếu tính minh bạch, thiếu tính liên thông, tạo kẽ hở cho cơ chế xin - cho, nhũng nhiễu, dẫn đến thất thu ngân sách Nhà nước và ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường kinh doanh.
Tháo gỡ các nút thắt, khơi thông nguồn lực đất đai
Luật Đất đai đã được sửa đổi bổ sung rất nhiều lần qua những chặng đường lịch sử của đất nước, song cũng còn nhiều cách hiểu về quyền sở hữu, quyền chuyển đổi mục đích sử dụng, thu hồi, bồi thường, định giá, đấu giá, thuê đất… cần phải được sửa đổi, bổ sung một cách toàn diện.
Các cơ quan có thẩm quyền cần sửa đổi các quy định của Luật Đất đai trên cơ sở thực tiễn các khó khăn gặp phải trong thực thi của người dân, doanh nghiệp và quá trình quản lý của cơ quan Nhà nước.
Thứ nhất, cần thống nhất về cơ chế định giá đất theo thị trường. Theo đó, về lâu dài nên bỏ khung giá đất do Chính phủ ban hành và giao UBND cấp tỉnh ban hành giá đất theo mục đích sử dụng đất để tính các nghĩa vụ tài chính về đất đai, cũng như bồi thường khi thu hồi đất. Đồng thời, cần có cơ chế giám sát việc xây dựng bảng giá đất một cách công khai minh bạch. Cần tiếp tục nghiên cứu, mở rộng phạm vi áp dụng hơn nữa hệ số điều chỉnh giá đất trong xác định nghĩa vụ tài chính đất đai của người sử dụng đất so với quy định tại Nghị định số 44/2014/ NĐ-CP.
Thứ hai, chính sách cần quan tâm thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất. Về cơ bản, khi thực hiện chuyển nhượng, chuyển đổi mục đích sử dụng nguồn lực đất đai ở địa phương phải tuân thủ quy định về đấu giá sử dụng đất. Cùng với việc bảo đảm theo nguyên tắc của cơ chế thị trường thì nguồn thu từ đấu giá đất đồng thời phải bảo đảm nguồn thu ngân sách Nhà nước khi chuyển nhượng; tránh lãng phí, thất thoát và chống tình trạng tham nhũng chính sách. Hoàn thiện các phương pháp xác định giá đất thị trường, phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam. Xác lập cụ thể hơn địa vị pháp lý, trách nhiệm của tổ chức tư vấn giá đất. Tổ chức này phải là tổ chức nghề nghiệp, có tính độc lập về chuyên môn, nghiệp vụ.
Thứ ba, về vấn đề không thu hồi giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật nhưng đã chuyển mục đích sử dụng đất và đã được giải quyết theo quy định của pháp luật cần đồng nhất và đưa ra cơ chế kiểm tra, giám sát chặt chẽ hơn để tránh tình trạng giao đất vì “tư lợi”.
Ngoài ra, để triệt tiêu những cơn sốt đất, kinh nghiệm ở nhiều nước cho thấy, nên đánh thuế chuyển nhượng rất cao để cản trở nhà đầu tư. Cụ thể, nếu nhà đầu tư mua đi bán lại sẽ bị đánh thuế cao trong 2 - 3 năm đầu khi chuyển nhượng. Đồng thời, Nhà nước cũng cần đánh thuế những người có nhiều bất động sản và đánh thuế ở mức cao nếu không đưa đất vào sử dụng. Hiện nay, Nhà nước có chính sách thu hồi đất, chậm đưa vào sử dụng nhưng chỉ thu hồi những dự án bất động sản không đưa vào sử dụng.
Cuối cùng, quá trình sửa Luật Đất đai 2013 cần tiến hành song song với việc rà soát các điểm chồng chéo ở các văn bản luật khác như Bộ Luật Dân sự, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Nhà ở… Cần tổng kết lại các văn bản quy phạm pháp luật sao cho đồng nhất về cách hiểu cũng như quá trình áp dụng chính sách đất đai của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Tránh việc làm luật theo kiểu vừa đánh trống vừa thổi còi, thuận lợi cho quá trình quản lý.
Cơ hội phát triển của Việt Nam khá lớn nhưng đất đai lại bị ách tắc bởi những quy định không phù hợp với thị trường. Do đó, cần phải sớm sửa đổi triệt để các bất cập của Luật Đất đai trong nhiệm kỳ Quốc hội Khóa XV. Việc sửa đổi, bổ sung cần dựa trên công tác rà soát những khó khăn, bất cập thực tế. Đồng thời, các cơ quan Nhà nước cần sớm vào cuộc quyết liệt để kiểm soát mọi hoạt động sử dụng đất đai, thực hiện các dự án đầu tư, giao dịch đất đai, bảo đảm thực hiện theo đúng quy định pháp luật.
Dự án sửa đổi Luật Đất đai 2013 nhiều lần không đưa vào chương trình xây dựng luật vì tính dự báo chưa cao, chưa loại bỏ được những bất cập, chồng chéo với các luật khác có liên quan như Luật Đầu tư, Luật Kinh doanh Bất động sản, Luật Nhà ở… Mặt khác do khâu tổ chức thực hiện sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai còn chưa tốt. Một số cơ quan có liên quan trong quy trình xây dựng pháp luật chưa phát huy hết trách nhiệm, nhất là trong công tác chuẩn bị chưa có sự quan tâm, đầu tư thỏa đáng, chưa chú trọng đến công tác tổng kết, đáng giá tác động của chính sách đất đai cũng như lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, các chuyên gia có liên quan.
Đất đai luôn là vấn đề được quan tâm nhất của cử tri cả nước. Những vấn đề bức xúc trong việc giải quyết đơn thư liên quan đến đất đai chiếm tỷ lệ không nhỏ, nếu như chậm giải quyết thì cũng ảnh hưởng đến trật tự - an ninh xã hội. Việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 2013 cần sớm được thực hiện thông qua, bởi vì đất đai là nguồn tài nguyên đặc biệt của quốc gia, là một trong những nguồn lực to lớn của đất nước. Chính sách pháp luật về đất đai có tác động trực tiếp đến hầu hết hoạt động kinh tế, văn hóa - xã hội môi trường của đất nước cũng như ảnh hưởng đến người dân và các hộ gia đình.
Việc Ban chấp hành Trung ương Đảng tổng kết tình hình thực hiện Nghị quyết 19/NQ-TW về "Thực trạng vi phạm pháp luật về đất đai và kiến nghị sửa đổi chính sách, pháp luật về đất đai" đã cho thấy sự cần thiết và ý nghĩa quan trọng của việc tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai đối với sự phát triển đất nước trong thời gian tới.
Hy vọng những bất cập nói trên sẽ được các cơ quan thẩm quyền nghiên cứu, tiếp thu, sửa đổi triệt để theo thông lệ quốc tế và thực tiễn của nền kinh tế đất nước đang phát triển trong thời kỳ đổi mới./.
