Thu hồi đất dựa trên 75% đồng thuận: Lối mở và kẽ hở

1 - 8% thiểu số không đồng thuận “ghìm chân” gần 300 dự án

Luật sư Trương Thanh Đức - Giám đốc Công ty Luật ANVI, thành viên Trung tâm Trọng tài Quốc tế Việt Nam (VIAC) nhận định: “Có hai vấn đề đã và đang gây khó khăn nhất cho doanh nghiệp khi triển khai dự án. Một là thủ tục rườm rà, nhiều quy định chồng chéo, thiếu thống nhất khiến quá trình cấp phép đầu tư dự án bị kéo dài, vướng mắc suốt nhiều năm. Cái thứ hai phải gọi là “khó của khó”, đó là khâu giải phóng mặt bằng”.

Báo cáo tổng kết thi hành Luật Đất đai 2013 của Bộ Tài nguyên và Môi trường (cũ) đã chỉ ra: Từ năm 2014 đến 2022, cả nước có 25.362 dự án được triển khai do Nhà nước thu hồi đất cho mục đích quốc phòng - an ninh và phát triển kinh tế - xã hội. Còn lại, trong số 3.691 dự án thực hiện theo phương thức thỏa thuận dân sự có tới 296 dự án vẫn “mắc kẹt” nhiều năm do chưa giải phóng được toàn bộ diện tích đất cần thu hồi. 

Ở nhiều tỉnh, thành phố, không khó để bắt gặp những dự án “đắp chiếu” hàng thập kỷ. Dự án quy hoạch khu nhà ở và chung cư cao tầng Khu 3 Lý Nam Chiêu Hoàng (phường Bình Phú, TP.HCM) có quyết định thu hồi đất đã 20 năm nay nhưng đến nay mới giải toả mặt bằng được 50% toàn khu đất.

Một dự án khác tại xã Nhà Bè, TP.HCM do Công ty Quốc Cường Gia Lai làm chủ đầu tư cũng chậm triển khai hàng chục năm qua do chưa thể thương lượng đền bù với chủ sở hữu của 8% diện tích còn lại. Hay theo số liệu hồi tháng 3 năm nay, tỉnh Bình Định (cũ) có tới 54 dự án thuộc lĩnh vực sản xuất, 16 dự án thuộc lĩnh vực bất động sản (nhà ở), 8 dự án thuộc lĩnh vực thương mại dịch vụ đang vướng ở khâu bồi thường, giải phóng mặt bằng.

PGS.TS. Ngô Thị Phương Thảo - Trưởng Khoa Bất động sản và Kinh tế tài nguyên - Đại học Kinh tế Quốc dân cho biết, bên cạnh những lý do chính đáng như mức bồi thường chưa thỏa đáng, người dân chưa được hỗ trợ về sinh kế, tái định cư… thì vẫn tồn tại thực trạng một vài hộ đòi hỏi mức giá đền bù cao vô lý hay “găm đất” chờ tăng giá.

Phân tích kỹ hơn về luật hiện hành liên quan đến vấn đề này, Luật sư Phạm Thanh Tuấn, Đoàn Luật sư TP. Hà Nội cho biết: Hiện doanh nghiệp chỉ có 2 cơ chế tiếp cận đất đai. Hướng thứ nhất, nhà đầu tư đề nghị Nhà nước giao đất cho thuê đất thông qua việc Nhà nước thu hồi đất từ người dân. Để áp dụng cơ chế này, dự án phải thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi theo Điều 79, Luật Đất đai 2024. Nếu dự án không thuộc diện trên thì doanh nghiệp phải thỏa thuận chuyển nhượng quyền sử dụng đất với người dân. Với những trường hợp không đạt được thỏa thuận 100% số diện tích, doanh nghiệp sẽ có hai lựa chọn, thể hiện trong Nghị định số 102/2024/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai.

Một là, doanh nghiệp sẽ được điều chỉnh phạm vi dự án phù hợp với diện tích đã hoàn thành việc thỏa thuận với người dân. Chẳng hạn dự án có quy mô 10ha nhưng mới giải phóng được 9ha thì sẽ điều chỉnh quy hoạch trên diện tích 9ha. Tuy nhiên, cách này chỉ áp dụng được khi phần diện tích thỏa thuận được theo dạng “cuốn chiếu”. Thực tế, đa số dự án dang dở trong khâu giải phóng mặt bằng thường gặp phải tình trạng “xôi đỗ” - tức một vài hộ có đất xen kẽ trong tổng diện tích khu đất không đồng thuận, do đó không thể điều chỉnh dự án theo quy định.

Hai là, nhà đầu tư có thể chuyển nhượng quyền sử dụng đất, đã được thỏa thuận. Điều này đồng nghĩa với việc lỡ dở kế hoạch triển khai dự án.

Với trường hợp doanh nghiệp thỏa thuận nhận chuyển nhượng, một số chi trả phí giải phóng mặt dù có bằng mức Nhà nước quy định, nhưng khoản chi phí này không được khấu trừ vào tiền sử dụng đất. Luật sư Phạm Thanh Tuấn cho rằng đây là điểm chưa hợp lý. Ông Tuấn ví dụ, giả sử khi nhà nước thu hồi đất trồng lúa của người dân (là giao đất không thu tiền sử dụng đất), với 1m² đất nông nghiệp, người dân nhận tổng 300.000 đồng (bao gồm 50.000 đồng là tiền bồi thường đất theo quy định tại bảng giá đất + 250.000 đồng hỗ trợ chuyển đổi công việc, đào tạo nghề…) Doanh nghiệp ứng cho nhà nước 300.000 đồng và sau này sẽ được khấu trừ số tiền này vào tiền sử dụng đất. Ngược lại, nếu vẫn thửa đất đó nếu doanh nghiệp tự đi thỏa thuận với người sử dụng đất, họ vẫn phải trả 300.000 đồng/1m² nhưng khi khấu trừ vào tiền sử dụng đất, doanh nghiệp chỉ được xác nhận số tiền 50.000 đồng, tức mức giá đất nông nghiệp quy định trong bảng giá đất, không tính chi phí hỗ trợ khác (đã tính vào giá chuyển nhượng).

"Đây là chi phí chính thức, chưa kể chi phí “ẩn” là phần giá chênh lệch theo thị trường để thuyết phục hộ dân đồng ý thỏa thuận. Do đó, nếu dự án không thể đưa vào triển khai, doanh nghiệp chịu thiệt đủ đường”, Luật sư Phạm Thanh Tuấn nhấn mạnh. 

Đáng chú ý, tỷ lệ hộ dân chưa đồng thuận chỉ chiếm từ 1,33% đến 8,75%, cho thấy chỉ cần sự phản đối của một vài hộ dân cũng có thể tạo ra hàng loạt hệ luỵ: Dự án đình trệ, doanh nghiệp “vỡ” kế hoạch kinh doanh, ngân sách nhà nước thất thu, tài nguyên đất bị lãng phí…

Theo tính toán của các tổ chức quốc tế, với giả định tỷ lệ lạm phát trong ngành xây dựng tại Việt Nam trung bình 5 - 7%/năm thì việc chậm triển khai có thể khiến chi phí phát triển dự án “đội” thêm 10 - 15%/năm so với tổng mức đầu tư dự kiến ban đầu.

Có thể nói, “nút thắt” ở khâu giải phóng mặt bằng không chỉ khiến các dự án rơi vào cảnh đình trệ, mà còn gây tổn thất lớn cho doanh nghiệp và nền kinh tế. Hàng nghìn tỷ đồng vốn đầu tư bị “chôn” tại các dự án dang dở, làm suy yếu năng lực tài chính của doanh nghiệp; đồng thời ảnh hưởng trực tiếp đến hệ thống tín dụng khi các khoản vay không thể thu hồi đúng hạn. Môi trường đầu tư sẽ ngày càng bất ổn, khiến các nhà đầu tư trong và ngoài nước mất niềm tin, làm giảm sức hấp dẫn của thị trường bất động sản và nền kinh tế nói chung.

Để hoá giải điểm nghẽn cố hữu này, góp phần đẩy nhanh tiến độ triển khai dự án, khơi thông nguồn cung bất động sản trong thời gian tới, đòi hỏi cần có sự “chuyển mình” trong chính sách pháp luật, với sự can thiệp kịp thời của Nhà nước. Vấn đề đặt ra lúc này là: Nhà nước sẽ can thiệp đến đâu để vừa đảm bảo tiến độ, hiệu quả triển khai dự án, vừa giữ được sự công bằng, hài hòa lợi ích các bên?

75% đồng thuận đã đủ hợp lý?

Bộ Nông nghiệp và Môi trường cho biết: “Trên thực tế, nhiều dự án thực hiện theo cơ chế thỏa thuận nhận chuyển quyền sử dụng đất nhưng có một phần nhỏ diện tích mà nhà đầu tư không thỏa thuận được với người sử dụng đất dẫn đến tình trạng “dự án treo”, gây lãng phí nguồn lực đất đai, làm chậm tiến độ đầu tư và gây khó khăn cho nhà đầu tư”. Đó là lý do, tại Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2024 (Dự thảo Luật) đang được lấy ý kiến, cơ quan soạn thảo đề xuất phương án đối với việc sử dụng đất để thực hiện dự án phát triển kinh tế - xã hội thông qua thỏa thuận về nhận quyền sử dụng đất. 

Theo đó, trường hợp chủ đầu tư đã thoả thuận được trên 75% diện tích đất hoặc trên 75% số lượng người sử dụng đất (chiếm trên 50% diện tích đất) trong phạm vi thực hiện dự án thì Nhà nước thu hồi phần diện tích đất còn lại để giao đất, cho thuê đất cho chủ đầu tư, khi hết thời hạn phải hoàn thành việc thỏa thuận ghi trong văn bản chấp thuận của Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền về việc thỏa thuận về nhận quyền sử dụng đất hoặc hết thời gian gia hạn theo quy định. 

Theo các chuyên gia, điểm tiến bộ của Dự thảo Luật lần này so với bản trước đó là thay vì chỉ yêu cầu đạt trên 75% diện tích đất hoặc trên 75% số lượng hộ dân thì nay đã bổ sung điều kiện đáp ứng đồng thời hai tiêu chí: Có trên 75% số hộ dân đồng ý và số diện tích đất thoả thuận được phải chiếm trên 50%. Quy định này giúp cân bằng lợi ích giữa doanh nghiệp và người dân, tránh tình trạng doanh nghiệp thỏa thuận được trên 75% diện tích đất nhưng chỉ với số ít hộ dân hoặc đạt đồng thuận với 75% hộ dân nhưng diện tích đất chỉ chiếm dưới 50%.

Luật sư Phạm Thanh Tuấn nhận định, đề xuất trên là hợp lý và cần thiết để tháo gỡ vướng mắc cho doanh nghiệp, hạn chế tình trạng ách tắc trong khai thác quỹ đất. Theo ông, cơ chế “lai” giữa dân sự và hành chính này sẽ thay đổi vai trò của Nhà nước tại các dự án vốn đang theo cơ chế thỏa thuận dân sự, thay vì tâm thế “nước sông không phạm nước giếng” như luật hiện hành.

Chung quan điểm đồng tình, PGS.TS. Ngô Thị Phương Thảo dẫn chứng, các nước như Nhật Bản, Hàn Quốc cũng đã áp dụng mô hình đa số đồng thuận: Nếu 2/3 chủ đất hoặc phần diện tích được chấp thuận thì dự án sẽ được thông qua khâu giải phóng mặt bằng để triển khai đầu tư xây dựng.

Ở chiều ngược lại, Luật sư Trương Thanh Đức nhìn nhận, bài toán giải phóng mặt bằng không đơn thuần là câu chuyện “Tại sao không giải phóng được?” mà liên quan đến nhiều khía cạnh như pháp luật, chính sách, bồi thường, tái định cư, tạo công ăn việc làm…

Theo đó, chuyên gia này đặt vấn đề: Nhà nước đứng ra thu hồi nếu đạt trên 75% đồng thuận là một cách giải quyết nhanh, tiện, hiệu quả nhưng liệu đã đúng, đã hợp lý chưa? Con số 75% được xác định dựa trên nguyên lý gì? Dưới góc độ kinh tế thì phải có nguyên tắc riêng, rõ ràng và sòng phẳng. Chẳng hạn, trong một công ty cổ phần, cổ đông phải tuân thủ điều lệ: Nếu tỷ lệ đồng thuận đạt 65 - 75% thì sẽ thông qua, 25 - 35% phủ quyết vẫn được bảo vệ quyền lợi, có quyền chuyển nhượng, bán lại cổ phần của mình.

“Doanh nghiệp muốn giải phóng mặt bằng nhanh thì phải đảm bảo quyền lợi cho người dân, tránh đưa thiểu số vào thế bị ép buộc, thậm chí cưỡng chế, dẫn tới dễ nảy sinh khiếu kiện kéo dài. Nhà nước chỉ nên giữ vai trò điều phối, điều tiết, tránh can thiệp sâu vào thỏa thuận dân sự giữa người dân và doanh nghiệp”, Luật sư Đức nhận định.

Xoay quanh câu hỏi tỷ lệ 75% liệu đã hợp lý, có ý kiến cho rằng giả sử một khu đất triển khai dự án có 1.000 hộ đang sinh sống thì 25% chưa đồng thuận sẽ tương ứng với 250 hộ - một con số khá lớn.

Luật sư Đức cho rằng nếu có tới 1/4 hộ dân không đồng ý thì chắc hẳn có vấn đề trong chính sách bồi thường. Trong trường hợp các cơ chế bồi thường, hỗ trợ đã thỏa đáng mà hộ dân vẫn không đồng ý di dời thì mới cần biện pháp cưỡng chế.

Tránh để chính sách trở thành kẽ hở ép “thiểu số phục tùng đa số”

Trong những cuộc tranh luận về đề xuất mới, nhiều người lo ngại có thể xảy ra tình trạng doanh nghiệp lợi dụng chính sách, chỉ tập trung vào đa số hộ dân dễ thỏa thuận để đạt được tỷ lệ cần thiết, sau đó áp đặt lên thiểu số còn lại đang đòi hỏi mức bồi thường cao hơn. Thực tế, những trường hợp này thường là các hộ sở hữu quỹ đất có giá trị đặc biệt: Vị trí đẹp (mặt tiền, lô góc…), đất gắn liền với sinh kế, nơi thờ tự…

Về vấn đề này, Luật sư Phạm Thanh Tuấn đưa ra giải pháp, trước khi cưỡng chế thu hồi, Nhà nước cần đứng ra làm trung gian hòa giải cho doanh nghiệp và người dân, xem xét số lượng hộ chưa đồng thuận và đánh giá xem mức bồi thường đã hợp lý hay chưa.

Luật sư Trương Thanh Đức cho rằng, bảng giá dùng cho bồi thường phải đúng giá trị thị trường, chính xác đến từng mét vuông, từng thửa đất, từng vị trí. Tái định cư phải đặt ở khu vực có giá trị tương đương, cả về giá trị sống lẫn giá trị tài sản, đất đai. Ngoài ra, phải có cơ chế hỗ trợ sinh kế và tạo công ăn việc làm mới để người dân ổn định cuộc sống sau khi di dời.

PGS.TS. Ngô Thị Phương Thảo bổ sung thêm, cần có một tổ chức tư vấn định giá độc lập hoạt động khách quan, minh bạch để tham gia cùng ba bên là Nhà nước, doanh nghiệp, người dân, tránh nảy sinh tiêu cực lợi ích nhóm, tạo bất công cho người dân. Cùng với đó, cần hình thành cơ chế giám sát độc lập để tránh tình trạng thông đồng, ép giá hoặc lợi dụng chính sách; cơ chế khiếu nại và phản biện độc lập cho những người sử dụng đất không đồng thuận, đảm bảo quyền tiếp cận thông tin và tư vấn pháp lý.

Mặt khác, có ý kiến cho rằng, dù Nhà nước có đứng ra thu hồi phần diện tích còn lại, nhưng nếu không có quy trình cụ thể và quy định rõ tiến độ bàn giao đất sạch phù hợp lộ trình thực hiện dự án, thì doanh nghiệp vẫn gặp nhiều khó khăn trong triển khai. 

Như vậy, để đề xuất thu hồi đất dựa trên 75% đồng thuận thực sự phát huy hiệu quả, “cứu cánh” gỡ vướng cho hàng trăm dự án đang mắc kẹt, phải đi kèm một bộ tiêu chí rõ ràng, minh bạch và khả thi. Nhà nước cần đóng vai trò “cầm cân nảy mực”, thiết kế cơ chế đủ mạnh để thúc đẩy phát triển dự án, giải phóng nguồn lực đất đai, nhưng đồng thời cũng phải là “hàng rào bảo vệ công bằng”, đảm bảo quyền lợi chính đáng của người dân dù chỉ là thiểu số./.