Nghiên cứu địa tô chênh lệch để tạo công cụ hiệu quả cho quản lý tài chính đất đai

Hiện nay, thị trường bất động sản đang phải đối diện với những cơn “sốt đất” đáng quan ngại. Một trong những lý do chính tạo ra cơn sốt này là sự suy giảm thu nhập do Covid-19 làm cho nhiều người tập trung đầu tư vào thị trường bất động sản để tìm kiếm lợi ích. Một trong những lợi ích kỳ vọng được quan tâm là mua đất nền, chờ đất tăng giá do đầu tư phát triển mang lại để thu lợi. Chủ sử dụng đất không phải đầu tư gì thêm, chỉ ngồi chờ Nhà nước và các chủ đầu tư khác đầu tư để gặt hái toàn bộ giá trị đất đai tăng thêm.

Dưới mọi góc nhìn, kinh doanh bất động sản kiểu này tạo nên bất công bằng về lợi ích. Giá trị đất đai tăng thêm có thể tạo ra từ đầu tư công phát triển hạ tầng, từ các dự án đầu tư phát triển khu đô thị, khu kinh tế, khu công nghệ cao tạo ra.

Câu chuyện xây dựng đường mới hoặc mở rộng đường hiện hữu theo chủ trương phát triển và chỉnh trang đô thị thường giúp giá đất 2 bên đường mới tăng thêm khá mạnh, có những chỗ tăng gấp đôi, có khi tăng gấp mười hoặc hơn nữa. Cả Luật Đất đai 2003 và 2013 đều có quy định “Nhà nước có chính sách điều tiết giá trị đất đai tăng thêm không do đầu tư của người sử dụng đất tạo ra”. Quy định này cũng chỉ như một khẩu hiệu, chưa có cơ chế cụ thể nào để thực hiện.

Tại Đà Nẵng, chính quyền thành phố đã áp dụng chính sách thu hồi đất để làm đường, thu hồi đất cả hai bên đường rồi đem ra đấu giá thu tiền cho ngân sách phục vụ phát triển đô thị, người bị thu hồi đất sẽ tái định cư đi nơi khác. Với chính sách này, Đà Nẵng được xây dựng lại thành một thành phố đáng sống chỉ bằng tiền thu từ giá trị đất đai tăng thêm. Hiện nay, Cần Thơ đang áp dụng thí điểm cách làm của Đà Nẵng và đã đạt được những thành tựu bước đầu.

TP.HCM lại áp dụng cách thu hồi đất hai bên đường, nhưng tái định cư cho những hộ ven đường cũ vào vị trí ven đường mới. Những hộ bị thu hồi đất làm đường và phía sau mặt đường cũ đều phải tái định cư đi nơi khác. Cách làm này có thể nhân văn hơn cách làm của Đà Nẵng, nhưng vẫn chưa giải quyết được tận gốc vấn đề bất bình đẳng lợi ích. Người mất đất làm đường chịu thiệt thòi hoàn toàn, người sống ven đường cũ nay lại được vào ven đường mới, được hưởng toàn bộ giá trị đất đai tăng thêm do con đường mới tạo ra.

Vừa qua, UBND TP.HCM đã quyết định áp dụng cơ chế thu hồi đất hai bên đường để giải quyết tái định cư tại chỗ cho tất cả mọi người bị thu hồi đất trên nguyên tắc diện tích đất thu hẹp lại tỷ lệ nghịch với giá trị đất đai tăng thêm, phần diện tích dôi dư sẽ đưa ra bán đấu giá để có kinh phí triển khai. Đây là giải pháp rất hợp lý, vừa có tính nhân văn, vừa đảm bảo công bằng lợi ích, vừa quy hoạch lại được hai bên đường, và vừa thu được tiền để triển khai dự án.

Tại Hà Nội và các địa phương khác, lộ giới đường mới đến đâu thu hồi đất đến đó. Người sống ở phía sau mà may mắn được ra mặt đường mới thì được hưởng toàn bộ giá trị đất đai tăng thêm; người mất toàn bộ đất mở rộng đường phải tái định cư đi nơi khác. Ven đường mới xuất hiện nhiều thửa đất “siêu mỏng, siêu méo” do chỉ bị thu hồi một phần lớn đất đai. Kinh phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư chiếm tới 80% - 90% tổng chi phí dự án, tạo nên những “con đường đắt nhất hành tinh”. Đôi khi, con đường theo quy hoạch đang thẳng bị điều chỉnh thành “đường cong mềm mại” để “lượn” qua nơi cần thiết mang tính tạo lợi ích tư nhân. Cách làm này vừa tốn kém ngân sách đầu tư, vừa tạo bất công bằng xã hội ở mức độ cao, vừa không quy hoạch lại được hai bên đường, và vừa chứa đựng rủi ro tham nhũng khá lớn.

Từ đâu phát sinh ra giá trị đất đai tăng thêm gây ra nhiều hệ lụy tiêu cực trong phát triển đô thị. Nguồn gốc là địa tô chênh lệch đối với đất phi nông nghiệp, chênh lệch theo không gian giữa các thửa đất và chênh lệch theo thời gian giữa các giai đoạn phát triển khác nhau của cùng một thửa đất. Nghiên cứu kỹ lưỡng về giá trị đất đai tăng thêm phải sử dụng lý luận về địa tô chênh lệch đối với đất phi nông nghiệp.

Lý thuyết về địa tô đối với đất nông nghiệp do trường phái kinh tế học cổ điển đề xuất mà đại diện là Adam Smith và David Ricardo từ giữa thế kỷ XIX. Sau đó, Karl Marx đã nghiên cứu hoàn thiện trong lý luận kinh tế - chính trị học xã hội chủ nghĩa. Lý luận địa tô ban đầu chỉ áp dụng cho đất nông nghiệp để giải thích về cơ sở hình thành giá trị đất đai với tư cách là tư liệu sản xuất. Địa tô chênh lệch được chia thành địa tô chênh lệch 1 do độ màu mỡ tự nhiên của đất đai tạo ra và địa tô chênh lệch 2 do người sử dụng đất đầu tư vào đất đai và phương thức canh tác tạo ra. Về nguyên tắc, Nhà nước cần thu toàn bộ giá trị địa tô chênh lệch 1 và để lại cho người sử dụng đất địa tô chênh lệch 2.

Đối với đất phi nông nghiệp, đất đai không còn là tư liệu sản xuất mà chỉ đóng vai địa bàn sản xuất. Mặc dù vậy, giá trị đất đai lại cao hơn đất nông nghiệp vì sản xuất phi nông nghiệp tạo ra lợi ích cao hơn nhiều lần so với sản xuất nông nghiệp. Từ đây, đất đai phi nông nghiệp tạo nên tài sản có giá trị rất cao trong tổng tài sản của nhà đầu tư. Giá trị địa tô chênh lệch 1 đối với đất phi nông nghiệp là tổng giá trị đất đai trừ đi giá trị đất đai nông nghiệp trước đó. Giá trị địa tô chênh lệch 2 đối với đất phi nông nghiệp là tổng giá trị đất đai tăng lên do đầu tư của người sử dụng đất tạo ra.

Như vậy, các quyết định của Nhà nước về quy hoạch sử dụng đất, về chuyển mục đích sử dụng đất cũng làm cho giá trị địa tô chênh lệch 1 thay đổi, thông lệ là tăng lên. Mọi đầu tư công hay tư về phát triển hạ tầng, dịch vụ công cộng, công nghiệp, dịch vụ, đô thị... đều làm cho giá trị địa tô chênh lệch 1 tăng lên đáng kể. Giá trị địa tô chênh lệch 2 thường chỉ được hình thành do chủ sử dụng đất đầu tư tạo ra một bất động sản trên đất làm tăng giá trị đất đai.

Tại các nước đang đầu tư phát triển, giá trị địa tô chênh lệch thường tăng theo thời gian vì giá trị này phụ thuộc những thời điểm có tác động làm tăng giá trị đất đai như thời điểm phê duyệt quy hoạch, thời điểm quyết định dự án đầu tư. Mặt khác, giá trị này có thể tăng ảo do “sốt đất” vì nhiều nguyên do khác nhau. Vì vậy, việc xác định địa tô chênh lệch theo thời gian là rất cần thiết.

Việc nghiên cứu địa tô chênh lệch đối với đất phi nông nghiệp là quan trọng, nhằm tạo công cụ hiệu quả cho quản lý tài chính đất đai. Thứ nhất, việc phân bổ giá trị địa tô chênh lệch cần hướng đúng tới người tạo ra nó nhằm đảm bảo công bằng lợi ích giữa các bên tham gia vào đầu tư phát triển. Thứ hai, xác định được phần giá trị thực và phần giá trị ảo của đất đai nhằm đưa ra các giải pháp kiểm soát tình trạng tích tụ bong bóng bất động sản.

Để xác định giá trị địa tô chênh lệch 1, người ta cần giải pháp định giá đất hàng loạt theo cả không gian (vị trí thửa đất) và thời gian (thời điểm cần xác định giá). Kỹ thuật xây dựng hàm nội suy giá trị đất đai sẽ giúp cho giải quyết tốt yêu cầu này. Để xác định giá trị địa tô chênh lệch 2, cần định giá đất cụ thể cho thửa đất đang xem xét tại thời điểm thích hợp và tính hiệu giá trị định giá cụ thể trừ đi giá trị định giá hàng loạt. Tại các nước tiến bộ, người ta áp dụng sắc thuế đánh vào giá trị đất đai tăng thêm sau khi trừ đi phần giá trị tăng thêm do người sử dụng đất tạo ra. Người sử dụng đất phải chứng minh được phần giá trị đất đai tăng thêm do mình làm ra là bao nhiêu. Tài chính đất đai lành mạnh là cơ sở để tạo dựng hệ thống quản lý và sử dụng đất đai hiệu quả./.