Thích
Sau gần 2 năm thi hành, Luật Đất đai 2024 tiếp tục được đặt ra yêu cầu sửa đổi trước những vướng mắc phát sinh trong thực tiễn và yêu cầu khơi thông nguồn lực đất đai cho phát triển. Sáng 19/8, Chính phủ trình Quốc hội định hướng chính sách sửa đổi Luật, trong đó đổi mới cơ chế tài chính đất đai và giá đất là một trong những nội dung trọng tâm.
Việc sửa đổi Luật Đất đai lần này cũng nhằm thể chế hóa các chủ trương, nghị quyết mới của Trung ương, trong đó có Nghị quyết số 21-NQ/TW của Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIV về quan điểm, định hướng sửa đổi Luật Đất đai và các luật có liên quan.
Cụ thể, Nghị quyết 21 thống nhất vai trò của Nhà nước trong thiết kế và tổ chức thực hiện chính sách về giá đất, tài chính đất đai và điều tiết địa tô chênh lệch. Giá đất do Nhà nước quyết định căn cứ mục tiêu phát triển từng thời kỳ, trên cơ sở dữ liệu, phương pháp khoa học, công khai, minh bạch và liên thông với các dữ liệu chuyên ngành; đồng thời bảo đảm chi phí đầu vào hợp lý cho sản xuất, kinh doanh và nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế.
Nghị quyết cũng yêu cầu chính sách tài chính đất đai phải hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư; phân bổ hợp lý nguồn thu giữa Trung ương và địa phương; điều tiết hợp lý phần giá trị tăng thêm từ đất do quy hoạch, đầu tư hạ tầng, chuyển đổi mục đích sử dụng đất và mở rộng không gian đô thị, qua đó tạo nguồn lực cho hạ tầng, chỉnh trang đô thị, nhà ở cho thuê và an sinh xã hội
Từ định hướng này, vấn đề đặt ra là cần tường minh như thế nào về nguồn gốc của giá trị tăng thêm từ đất, vai trò của Nhà nước trong quyết định giá đất và cơ chế phân bổ lợi ích giữa các chủ thể có liên quan.
Trao đổi với Reatimes, TS. Thái Thị Quỳnh Như, nguyên Viện trưởng Viện Quản lý đất đai (Bộ Nông nghiệp và Môi trường), Nghiên cứu viên cao cấp Viện Nghiên cứu Bất động sản Việt Nam (VIRES) đã phân tích các vấn đề này từ bản chất của địa tô, cơ chế hình thành giá trị đất, phân cấp quyết định giá đất đến điều tiết phần giá trị tăng thêm và sử dụng nguồn lực đất đai cho phát triển.
Theo TS. Thái Thị Quỳnh Như, để nhìn nhận đầy đủ vai trò của giá đất và điều tiết địa tô chênh lệch, trước hết cần đặt vấn đề trong chế độ sở hữu đất đai của Việt Nam.
Điều 53 Hiến pháp năm 2013 quy định "Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý". Như vậy, Nhà nước chính là chủ thể duy nhất quyết định mọi chế tài quản lý toàn bộ nguồn tài nguyên thiên nói chung và tài nguyên đất nói riêng.
Đối với đất đai, khả năng sinh lời phụ thuộc vào nhiều yếu tố như công năng, mục đích sử dụng, thời hạn sử dụng, chất lượng và vị trí của từng thửa đất.
"Có thể hiểu địa tô là khoản tiền người thuê đất trả cho người sở hữu đất (chủ đất) để có quyền sử dụng các lợi thế tự nhiên và vị trí của thửa đất đó. Về nguồn gốc, địa tô phát sinh từ sự khan hiếm và khác biệt về chất lượng, vị trí của đất đai. Về tính chất, địa tô là một khoản thu nhập thặng dư, không phải là chi phí cần thiết để đưa hàng hóa ra thị trường”, TS. Thái Thị Quỳnh Như chia sẻ.
Từ góc độ lý luận, chuyên gia VIRES phân biệt ba dạng địa tô. Địa tô tuyệt đối bắt nguồn từ quyền sở hữu đất đai. Địa tô chênh lệch 1 bắt nguồn từ những lợi thế tự nhiên, vị trí của thửa đất; địa tô chênh lệch 2 hình thành từ phần đầu tư của người sử dụng đất nhằm làm tăng lợi thế và hiệu quả khai thác thửa đất.
Theo TS. Thái Thị Quỳnh Như, địa tô tạo ra giá trị của đất đai, còn giá đất chịu tác động của các chính sách của Nhà nước nhằm điều tiết thị trường phát triển minh bạch, lành mạnh. Vì vậy, xét về bản chất, Nhà nước quyết định giá đất là phân bổ địa tô chênh lệch giữa Nhà nước, chủ đầu tư và người sử dụng đất; đồng thời khẳng định quyền định đoạt đối với đất đai. Cơ chế này nhằm tạo động lực phát triển chung, cân bằng cán cân kinh tế giữa các ngành, lĩnh vực thông qua khả năng vốn hóa tài nguyên đất. Trong quá trình đó, giá đất và tài chính đất đai là những công cụ để Nhà nước quản lý và phân bổ nguồn lực từ đất.
“Công cụ tài chính là một trong những công cụ chính trong vận hành nền kinh tế. Vì vậy, việc Nghị quyết 21 tiếp tục khẳng định vai trò của Nhà nước thông qua công cụ này để quản lý nguồn lực đất đai là phù hợp với tình hình trong nước và xu hướng phát triển của thế giới”, theo chuyên gia VIRES.
Từ yêu cầu xác lập rõ vai trò của Nhà nước trong quyết định giá đất, Nghị quyết 21 đồng thời phân định tương đối rõ trách nhiệm giữa Trung ương và địa phương. Theo đó, Trung ương xây dựng tiêu chí khung, nguyên tắc, phương pháp và cơ chế kiểm tra, giám sát; địa phương trực tiếp quyết định giá đất, với cơ quan tài chính giữ vai trò chủ trì.
TS. Thái Thị Quỳnh Như cho rằng, cách phân cấp này phù hợp và cơ chế này cần được nhìn trong mối quan hệ giữa quyền sở hữu đất đai và quyền sử dụng đất khi quyền sử dụng đất được đưa vào vận hành trong nền kinh tế thị trường. Trong thực tế sử dụng đất, Nhà nước thực hiện các quyền thông qua quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, gia hạn sử dụng đất. Người sử dụng đất được thực hiện các quyền giao dịch theo quy định của pháp luật như chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, thế chấp và góp vốn bằng quyền sử dụng đất.
“Việc Trung ương quy định khung, nguyên tắc và phương pháp, địa phương trực tiếp quyết định giá đất, là phù hợp với tổ chức bộ máy hành chính cũng như đặc điểm của chế độ sở hữu và sử dụng đất hiện nay”, TS. Thái Thị Quỳnh Như đánh giá.
Địa phương trực tiếp quyết định giá đất sẽ có điều kiện chủ động hơn trong xây dựng bảng giá đất, thực hiện các cơ chế liên quan đến bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và triển khai chính sách thuế. (Ảnh minh hoạ: Trọng Hiếu/Reatimes)
Theo đó, cơ chế phân cấp này vừa bảo đảm vai trò của Nhà nước ở tầm vĩ mô, vừa tăng vai trò tổ chức và thực thi chính sách của địa phương. Khi có thêm quyền chủ động, địa phương có thể quyết định các vấn đề liên quan đến tài chính đất đai sát hơn với điều kiện thực tế, đồng thời khai thác nguồn lực đất đai phục vụ phát triển kinh tế, đầu tư hạ tầng và an sinh xã hội.
Địa phương cũng có điều kiện chủ động hơn trong xây dựng bảng giá đất, thực hiện các cơ chế liên quan đến bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và triển khai chính sách thuế.Tuy nhiên, theo TS. Thái Thị Quỳnh Như, để cơ chế này vận hành hiệu quả, Trung ương cần hỗ trợ địa phương xây dựng chiến lược phát triển dài hạn, xác định rõ mục tiêu trong quản lý, sử dụng tài nguyên đất và bảo đảm sự phối hợp với các chính sách có liên quan.
“Trong đó, chính sách đất đai không thể tách rời các công cụ kinh tế khác như thuế, ngân hàng, tín dụng hay chứng khoán. Đất đai có tác động lớn đến nhiều lĩnh vực của nền kinh tế, vì vậy sự phối hợp thống nhất giữa Trung ương và địa phương, cũng như giữa các ngành, lĩnh vực có liên quan, là điều cần thiết để hạn chế rủi ro và tạo môi trường đầu tư, phát triển ổn định, bền vững”, TS. Thái Quỳnh Như nêu quan điểm.
Yêu cầu này cũng phù hợp với Nghị quyết 21 khi việc quyết định giá đất được đặt trên nền tảng dữ liệu, phương pháp khoa học, công khai, minh bạch, kết nối liên thông dữ liệu đất đai với các dữ liệu chuyên ngành có liên quan; đồng thời phải có cơ chế kiểm tra, giám sát và không để xảy ra tình trạng thao túng giá, hình thành giá ảo.
Bên cạnh cơ chế xác định và quyết định giá đất, Nghị quyết 21 đặt ra yêu cầu điều tiết hợp lý phần giá trị tăng thêm từ đất, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư. Theo TS. Thái Thị Quỳnh Như, để thiết kế cơ chế điều tiết phù hợp, cần phân biệt cách hình thành địa tô giữa khu vực nông nghiệp và phi nông nghiệp.
Cụ thể, trong chính sách đất đai của Việt Nam, đối với hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sử dụng đất nông nghiệp trong hạn mức được Nhà nước giao, địa tô tuyệt đối được xác định bằng 0, tức người sử dụng đất không phải trả tiền thuê đất đối với phần diện tích được giao trong hạn mức. Trong khu vực nông nghiệp, đất đai là tư liệu sản xuất nên địa tô chênh lệch 1 chủ yếu được hình thành từ chất lượng đất và các điều kiện hạ tầng phục vụ sản xuất nông nghiệp.
Trong khi đó, ở khu vực phi nông nghiệp, đất đai chủ yếu đóng vai trò mặt bằng cho đầu tư và phát triển. “Tại khu vực này cần phân biệt rõ hai phần giá trị: địa tô chênh lệch 1 phản ánh phần giá trị vốn hóa của đất không do đầu tư của chính người sử dụng đất tạo ra; còn địa tô chênh lệch 2 gắn với phần giá trị tăng thêm hình thành từ hoạt động đầu tư của người sử dụng đất”, chuyên gia VIRES nhấn mạnh.
Nghị quyết 21 yêu cầu có chính sách điều tiết hợp lý giá trị tăng thêm từ đất do quy hoạch được thực hiện, đầu tư hạ tầng, chuyển đổi mục đích sử dụng đất và mở rộng không gian đô thị. (Ảnh minh hoạ: Trọng Hiếu/Reatimes)
Từ cách tiếp cận đó, chuyên gia cho rằng phần địa tô chênh lệch 1 cần được Nhà nước điều tiết, còn địa tô chênh lệch 2 cần được xem xét như một phần lợi ích gắn với hoạt động đầu tư của người sử dụng đất.
Đây cũng là vấn đề được Nghị quyết 21 đặt ra khi yêu cầu có chính sách điều tiết hợp lý giá trị tăng thêm từ đất do quy hoạch được thực hiện, đầu tư hạ tầng, chuyển đổi mục đích sử dụng đất và mở rộng không gian đô thị.
TS. Thái Thị Quỳnh Như phân tích, phần giá trị tăng thêm này có sự tham gia của ba chủ thể:
Thứ nhất, Nhà nước thông qua việc quyết định mục đích sử dụng đất, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và ban hành các chính sách liên quan đến quản lý, sử dụng đất. Những quyết định này có thể tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến giá trị của đất. Bên cạnh đó, Nhà nước sử dụng ngân sách để đầu tư cơ sở hạ tầng. Khi hạ tầng được cải thiện, giá trị đất tại khu vực được đầu tư cũng như các khu vực lân cận có thể tăng lên, tức lợi ích từ hạ tầng được vốn hóa vào giá trị đất.
Thứ hai, chủ đầu tư với vai trò hiện thực hóa các định hướng, kế hoạch phát triển thông qua việc triển khai các dự án thương mại, dịch vụ, chỉnh trang và phát triển đô thị.
Thứ ba, là người sử dụng đất, thông qua việc bỏ vốn đầu tư, khai thác thửa đất và nâng cao hiệu quả kinh tế của khu đất so với trước khi đầu tư.
Do giá trị tăng thêm của đất có thể hình thành từ nhiều nguồn khác nhau, nên cơ chế điều tiết cần xác định được phần giá trị tăng thêm không do chính người sử dụng đất tạo ra. Nhà nước có thể thực hiện việc điều tiết thông qua thuế hoặc các định chế tài chính gắn với quản lý giá đất và phân bổ nguồn thu từ đất cho phát triển kinh tế - xã hội.
Bên cạnh nguồn gốc hình thành giá trị, cơ chế điều tiết giá trị tăng thêm từ đất cần xác định phần giá trị do từng chủ thể tạo ra, đồng thời tính đến mức độ đầu tư và nhu cầu vốn phát triển của địa phương.
Trên cơ sở đó, TS. Thái Thị Quỳnh Như đề xuất nghiên cứu quy định cụ thể tỷ lệ (%) phân chia lợi ích từ phần địa tô tăng thêm giữa Nhà nước, chủ đầu tư và người sử dụng đất, đồng thời xác định mức điều tiết nguồn thu giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Đây là cơ sở để phân chia lợi ích kinh tế hài hòa hơn giữa các bên trong quá trình khai thác và sử dụng nguồn lực đất đai.
Ở góc độ dài hạn, chuyên gia cũng lưu ý nguồn lực tài chính hình thành từ chuyển đổi mục đích sử dụng đất không phải là nguồn thu có thể duy trì mãi. Khi quá trình chuyển đổi đất đến một giai đoạn nhất định, nguồn địa tô chênh lệch 1 từ yếu tố này sẽ dần suy giảm.
“Vì vậy, cần chú trọng khuyến khích gia tăng địa tô chênh lệch 2, tức phần giá trị được tạo ra từ quá trình đầu tư, khai thác và nâng cao hiệu quả sử dụng đất. Khi đó, chính sách thuế là công cụ tài chính phù hợp để điều tiết giá trị gia tăng từ đất. Đây cũng là biện pháp bền vững nhằm bảo đảm phân chia hài hòa lợi ích kinh tế giữa các bên", TS. Thái Thị Quỳnh Như gợi mở.
Từ yêu cầu điều tiết giá trị tăng thêm, Nghị quyết 21 đồng thời xác định nguồn lực từ đất cần được sử dụng cho hiện đại hóa cơ sở hạ tầng, chỉnh trang đô thị, phát triển nhà ở cho thuê và thực hiện các chính sách an sinh xã hội. Đây cũng là cơ sở để hình thành một vòng tuần hoàn của nguồn lực đất đai.
Phân tích cơ chế này, TS. Thái Thị Quỳnh Như cho rằng khi khả năng sinh lời của đất tăng (gồm địa tô chênh lệch 1 và địa tô chênh lệch 2) thì khả năng tạo vốn từ đất cũng tăng. Tuy nhiên, để giá đất gia tăng cần có nhiều điều kiện đi kèm như hạ tầng hiện đại, môi trường được bảo đảm và mức độ an sinh xã hội cao. Đây cũng là những mục tiêu chủ yếu của đầu tư công.
TS. Thái Thị Quỳnh NhưThực tế cho thấy, khi các dự án đã được đầu tư hoàn chỉnh cơ sở hạ tầng, đặc biệt là hạ tầng giao thông, giá đất thường cao hơn so với những dự án chưa có hạ tầng hiện hữu.
“Vòng tuần hoàn nguồn lực có thể được hình thành theo hướng: nguồn thu từ đất được sử dụng để phát triển kinh tế, đầu tư và nâng cấp hạ tầng, tăng cường an sinh xã hội, cải thiện môi trường đầu tư; những yếu tố này tiếp tục góp phần nâng cao giá trị đất và khả năng tạo nguồn lực tài chính từ đất. Đây là một vòng phân bổ nguồn lực khép kín, trong đó giá trị đất vừa tạo ra nguồn thu, vừa được tái đầu tư trở lại cho phát triển”, TS. Thái Thị Quỳnh Như phân tích.
Có thể nói, yêu cầu điều tiết địa tô chênh lệch trong Nghị quyết 21 không tách rời mục tiêu sử dụng hiệu quả nguồn lực đất đai. Việc nhận diện đúng nguồn gốc của giá trị tăng thêm, phân bổ hợp lý lợi ích giữa các chủ thể và sử dụng nguồn thu từ đất cho đầu tư phát triển là những mắt xích có quan hệ chặt chẽ trong quá trình quản lý và khai thác nguồn lực đất đai.
