Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 73/NQ-CP ngày 06/5/2023 (Nghị quyết 73) về việc uỷ quyền quyết định giá đất cụ thể. Theo đó, UBND cấp tỉnh căn cứ tình hình thực tế của địa phương để thực hiện uỷ quyền cho UBND cấp huyện quyết định giá đất cụ thể để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; thu tiền sử dụng đất khi giao đất tái định cư; tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, xác định giá khởi điểm để đấu giá quyền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân.
Để đảm bảo thống nhất, đồng bộ, Nghị quyết 73 cũng quy định UBND cấp tỉnh uỷ quyền cho UBND cấp huyện thành lập Hội đồng thẩm định giá đất, gồm: Chủ tịch UBND cấp huyện làm chủ tịch hội đồng và lãnh đạo các cơ quan chuyên môn trực thuộc, lãnh đạo UBND cấp xã là thành viên hội đồng.
Ủy quyền hợp pháp, không “xung đột pháp luật”
Theo ý kiến của cơ quan chủ trì soạn thảo Nghị quyết 73 (Bộ Tài nguyên và Môi trường), việc uỷ quyền cho UBND cấp huyện quyết định giá đất cụ thể góp phần giảm bớt thủ tục hành chính, rút ngắn thời gian xác định giá đất cụ thể, giúp cho UBND cấp huyện chủ động hơn trong công tác quản lý nhà nước về đất đai, phát huy lợi thế từ việc bám sát thực tiễn, đặc điểm của địa bàn quản lý, đồng thời giảm áp lực đối với hệ thống cơ quan hành chính cấp tỉnh.
Là người có kinh nghiệm nhiều năm công tác trong lĩnh vực pháp lý dự án bất động sản, tôi tán thành với ý kiến của Bộ TNMT bởi quy định hiện hành tại Luật Đất đai năm 2013 dẫn đến nhiều trường hợp việc quyết định giá đất cụ thể bị kéo dài không cần thiết, đẩy việc lên UBND cấp tỉnh cũng như các cơ quan chuyên môn trực thuộc (Sở TNMT, Sở Tài chính). Cụ thể, Điều 114 Luật Đất đai quy định rõ: "UBND cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể. Cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh có trách nhiệm giúp UBND cấp tỉnh tổ chức việc xác định giá đất cụ thể... Hội đồng thẩm định giá đất gồm Chủ tịch UBND cấp tỉnh làm Chủ tịch và đại diện của cơ quan, tổ chức có liên quan, tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất”.
Trong khi đó cũng tại Điều 114 Luật Đất đai quy định phạm vi áp dụng của giá đất cụ thể là rất rộng, gồm: Tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân đối với phần diện tích đất ở vượt hạn mức; cho phép chuyển mục đích sử dụng đất sang đất ở đối với phần diện tích vượt hạn mức giao đất ở; Tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá; Công nhận quyền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với tổ chức. Đặc biệt, giá đất cụ thể áp dụng để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
Điều này dẫn đến UBND cấp tỉnh những năm qua “ngập trong núi việc”. Đơn cử việc xác định giá đất cụ thể để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đã gây “quá tải” do số lượng dự án cần thu hồi đất, số hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất là rất lớn; trong khi Luật Đất đai quy định giá đất để tính bồi thường phải là giá đất cụ thể (không áp dụng bảng giá đất).
Việc UBND tỉnh ủy quyền cho UBND huyện quyết định giá đất mặc dù không quy định trực tiếp trong Luật Đất đai nhưng không gây “xung đột pháp luật” bởi Điều 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định: cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền cho UBND cấp dưới trực tiếp thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình, chỉ trừ trường hợp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà chính quyền địa phương không được ủy quyền cho cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác (Điều 114 Luật Đất đai không quy định UBND cấp tỉnh không được ủy quyền cho cơ quan khác quyết định giá đất cụ thể).
Hơn nữa, Điều 156 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”. Do Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi năm 2019) ban hành sau Luật Đất đai năm 2013 nên quy định về ủy quyền tại Điều 14 luật này được ưu tiên áp dụng.
Quy phạm bắt buộc hay quy phạm tùy nghi?
Mặc dù quy định UBND cấp tỉnh uỷ quyền cho UBND cấp huyện quyết định giá đất cụ thể và thành lập Hội đồng thẩm định giá đất của Nghị quyết 73 là hợp pháp nhưng vẫn gây ra những băn khoăn nhất định.
Thứ nhất, lời văn của Nghị quyết 73 là: “UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương căn cứ quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Kết luận số 14-KL/TW ngày 22 tháng 9 năm 2021 của Bộ Chính trị và tình hình thực tế của địa phương thực hiện uỷ quyền cho UBND cấp huyện: 1. Quyết định giá đất cụ thể để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất...” Câu hỏi đặt ra: Đây có phải một mệnh lệnh không? Hay nói cách khác, UBND cấp tỉnh bắt buộc phải uỷ quyền cho UBND cấp huyện quyết định giá đất cụ thể và thành lập Hội đồng thẩm định giá đất hay đây chỉ là một lựa chọn?
Nếu đây là một việc bắt buộc phải làm thì có vẻ như không thực sự phù hợp với quy định về chế định ủy quyền. Dưới góc độ khoa học pháp lý, “ủy quyền” là hành vi mang tính chất tự nguyện, theo đó bên nhận ủy quyền thực hiện công việc nhân danh bên ủy quyền (ở đây, thẩm quyền quyết định giá đất cụ thể được Luật Đất đai giao cho UBND cấp tỉnh và UBND cấp tỉnh có thể tự nguyện ủy quyền cho UBND cấp huyện làm thay hoặc tự làm).
Ngoài ra, nếu giải thích Nghị quyết 73 theo hướng UBND cấp tỉnh bắt buộc phải uỷ quyền cho UBND cấp huyện thì vô hình trung Nghị quyết 73 của Chính phủ đã “sửa đổi” một phần quy định của Luật Đất đai (có hiệu lực mạnh hơn) về thẩm quyền quyết định giá đất cụ thể và thành lập Hội đồng thẩm định giá đất?
Hơn nữa, nếu đây là một quy định bắt buộc thì sẽ dẫn đến can thiệp không cần thiết vào hoạt động của các cơ quan nhà nước tại địa phương, làm giảm đi tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo. Ví dụ, một số địa phương mà nhu cầu quyết định giá đất cụ thể không nhiều, UBND tỉnh đủ khả năng xác định giá đất cụ thể mà không bị chậm trễ thì không cần thiết phải ủy quyền. Ngược lại, nếu địa phương có khối lượng công việc xác định giá đất cụ thể lớn thì việc ủy quyền là cần thiết.
Nhưng nếu giải thích Nghị quyết 73 theo hướng UBND cấp tỉnh được lựa chọn uỷ quyền cho UBND cấp huyện quyết định giá đất cụ thể thì có vẻ như lại là một quy định “thừa”? Bởi Điều 12 Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã quy định rất rõ thẩm quyền đó và các địa phương có thể chủ động làm mà không cần nhắc lại trong Nghị quyết của Chính phủ.
Cấp tỉnh thu hồi đất, cấp huyện định giá bồi thường
Ngoài ra, việc quy định UBND cấp tỉnh uỷ quyền cho UBND cấp huyện quyết định giá đất cụ thể để tính tiền bồi thường khi thu hồi đất sẽ phát sinh bất cập trong trường hợp thu hồi đất của tổ chức. Ví dụ: doanh nghiệp A đang thuê đất trả tiền một lần để làm nhà máy và bị thu hồi đất để làm khu đô thị; trường hợp này, thẩm quyền thu hồi đất đối với tổ chức là của UBND cấp tỉnh theo Điều 66 Luật Đất đai (Nghị quyết 73 không quy định UBND cấp tỉnh uỷ quyền cho UBND cấp huyện quyết định thu hồi đất).
Mặc dù vậy, thẩm quyền quyết định giá đất cụ thể để tính tiền bồi thường cho doanh nghiệp A lại được UBND cấp tỉnh uỷ quyền cho UBND cấp huyện (theo Nghị quyết 73) sẽ dẫn đến “khập khiễng”. Bởi nguyên tắc hết sức quan trọng tại Điều 69 Luật Đất đai là: Quyết định thu hồi đất và quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải ban hành trong cùng một ngày.
Câu hỏi lớn nhất là: Liệu các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh và các cơ quan chuyên môn của UBND cấp huyện liệu có thể phối hợp đủ nhịp nhàng để tham mưu cho UBND cấp tỉnh ban hành quyết định thu hồi đất, UBND cấp huyện ban hành quyết định giá đất cụ thể trong cùng một ngày không? Về nguyên tắc, phải có quyết định thu hồi đất thì mới “kích hoạt” thủ tục xác định giá đất, và việc xác định giá đất là rất phức tạp do phải thuê đơn vị tư vấn lập chứng thư định giá đất trước khi trình ra Hội đồng thẩm định giá đất và trình UBND phê duyệt, đây không phải các công việc có thể “làm trong ngày”.
Câu hỏi này dẫn đến cần đánh giá lại tính khả thi trong quy định về ủy quyền quyết định giá đất cụ thể của Nghị quyết 73 đối với trường hợp tính tiền bồi thường khi thu hồi đất của tổ chức.
