Cần bỏ “quota, hạn ngạch” để phát triển nhà ở thương mại bằng đất khác

Thực hiện ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, chỉ đạo của lãnh đạo Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường (TN&MT) đã có văn bản số 1494/BTNMT-QHPTTNĐ ngày 11/3/2024 trình Bộ Tư pháp thẩm định hồ sơ đề nghị xây dựng Nghị quyết của Quốc hội về thí điểm thực hiện dự án nhà ở thương mại thông qua thỏa thuận về nhận quyền sử dụng đất hoặc đang có quyền sử dụng đất mà không phải đất ở. Bộ TN&MT cũng có Tờ trình số 24/TTr-BTNMT trình Chính phủ dự thảo Nghị quyết. Bộ Tư pháp vừa qua cũng đã tổ chức họp thẩm định để chạy đua với thời gian, kịp trình đề nghị ra Quốc hội vào kỳ họp thứ 7, dự kiến khai mạc sau 2 tháng nữa.

Cùng với các văn bản trên, Bộ TN&MT đã chuẩn bị dự kiến đề cương chi tiết của Nghị quyết để lấy ý kiến, gồm 2 chính sách lớn: Chính sách cho phép thỏa thuận về nhận quyền sử dụng đất khác (không phải là đất ở) để thực hiện dự án nhà ở thương mại; và chính sách sử dụng đất sẵn có (không phải là đất ở) để thực hiện dự án nhà ở thương mại.

Với chính sách thỏa thuận về nhận quyền sử dụng đất khác để thực hiện dự án nhà ở thương mại, khoản 1 Điều 2 đề cương Nghị quyết quy định phải là các loại đất đủ điều kiện chuyển quyền sử dụng đất theo pháp luật đất đai; thỏa thuận giới hạn trong 3 hình thức: chuyển nhượng/góp vốn/tặng cho quyền sử dụng đất.

Cần "ứng xử" với loại đất không được phép chuyển nhượng

Quy định này theo tôi là chưa bao quát hết các trường hợp có thể nảy sinh trong thực tiễn. Cần nhấn mạnh rằng tại Điều 45 Luật Đất đai năm 2024 quy định điều kiện thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho, góp vốn... quyền sử dụng đất rất chặt, phải có đủ 5 điều kiện: a) Có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất...; b) Đất không có tranh chấp hoặc tranh chấp đã được giải quyết xong...; c) Đất không bị kê biên, áp dụng biện pháp khác để bảo đảm thi hành án...; d) Trong thời hạn sử dụng đất; đ) Không bị áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời...

Như vậy giả định nhà đầu tư đề xuất thỏa thuận về quyền sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở thương mại trên khu đất 10ha, gồm 100 thửa đất nông nghiệp mà chỉ cần một vài thửa không có đủ 5 điều kiện nêu trên (do chưa cấp Giấy chứng nhận hoặc đã hết hạn sử dụng đất) thì sẽ không đủ điều kiện nhận chuyển quyền sử dụng đất nên dự án sẽ bị ách tắc.

Trên thực tế, tại Điều 16 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP (sửa đổi) hiện nay đã có quy định để phòng ngừa, khắc phục các tình huống trên. Theo đó, Nghị định 43 cho phép: (i) Trường hợp khu đất có phần diện tích đất mà chủ đất không có quyền chuyển nhượng, góp vốn nhưng có tài sản gắn liền với đất thì chủ đầu tư được phép thỏa thuận mua tài sản trên đất đó, Nhà nước sẽ thu hồi đất để giao đất cho chủ đầu tư. (ii) Trường hợp khu đất có phần diện tích đất mà chủ đất không có quyền chuyển nhượng, góp vốn và không có tài sản gắn liền với đất thì chủ đầu tư được phép thỏa thuận để chủ đất tự nguyện trả lại đất, Nhà nước thu hồi đất để giao đất cho chủ đầu tư. Trong 2 trường hợp này, Nhà nước sẽ xác định giá đất để chủ đầu tư nộp tiền sử dụng đất, tạo nguồn thu cho ngân sách.

Như vậy, việc đề cương Nghị quyết quy định phải là các loại đất đủ điều kiện chuyển quyền sử dụng đất sẽ tiếp tục gây "bó hẹp", gây ra tình trạng "xôi đỗ", "da beo" khi doanh nghiệp không thể thỏa thuận "mua gom" đủ 100% diện tích để triển khai dự án. Do đó, cần bổ sung 2 trường hợp như đã nêu trên hoặc có quy định mở và giao Chính phủ quy định chi tiết để tạo hành lang pháp lý thực hiện.

Tránh thất thu nguồn lực đất công

Một vấn đề gây ra tắc nghẽn pháp lý cho nhiều dự án thời gian qua là trường hợp nhà đầu tư thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất nhưng trong khu đất có một phần đất công nằm xen kẹt (ví dụ khi có kênh, mương, đường giao thông nằm xen kẽ). Nghị định số 148/2020/NĐ-CP ra đời đã giúp tháo gỡ vướng mắc cho trường hợp này và được "luật hóa" tại Luật Đất đai năm 2024. 

Cụ thể, khoản 2 Điều 127 Luật Đất đai 2024 quy định: Trường hợp trong khu vực đất... có diện tích đất do cơ quan, tổ chức của Nhà nước quản lý nhưng không tách được thành dự án độc lập thì diện tích đất do cơ quan, tổ chức của Nhà nước quản lý được đưa vào tổng diện tích đất để lập dự án và được Nhà nước thu hồi để giao, cho thuê cho nhà đầu tư thực hiện dự án không phải thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, không phải đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư...

Tuy nhiên, đề cương Nghị quyết lại quy định theo hướng: Nếu trong dự án có diện tích đất công thì Nhà nước thu hồi đất để giao đất cho nhà đầu tư không thông qua đấu giá, đấu thầu mà không quan tâm quy mô khu đất có tách được thành dự án độc lập không. Như vậy, đề xuất này chưa hợp lý, tiềm ẩn nguy cơ thất thu ngân sách, chẳng hạn trường hợp khu đất có diện tích đất công chiếm trên 50%, có thể tách thành dự án độc lập thì Nhà nước cần tổ chức đấu giá để giao đất. Do đó, dự thảo Nghị quyết cần dẫn chiếu áp dụng theo khoản 2 Điều 127 Luật Đất đai 2024 mà không đặt ra quy định riêng.

Cần xóa bỏ "quota, hạn ngạch"

Tại Điều 4 đề cương Nghị quyết đã đặt ra quy định về lựa chọn dự án, địa bàn thực hiện thí điểm, trong đó quy định đáng chú ý là cơ chế thí điểm này chỉ được áp dụng với tỷ lệ không vượt quá 30% số lượng dự án và 20% tổng diện tích nhu cầu phát triển dự án nhà ở của chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở...

Có thể hiểu được mục đích của việc khống chế tỷ lệ dự án nhà ở thương mại thông qua Nghị quyết thí điểm. Với đặc thù là một cơ chế thí điểm, cần kiểm soát số lượng dự án áp dụng để đảm bảo hiệu quả thi hành các chính sách của Luật Đất đai 2024. Tuy nhiên, việc đặt ra "quota, hạn ngạch" sẽ khiến khâu kiểm soát trở nên rất phức tạp do quá trình triển khai các dự án là thường xuyên, liên tục và không thể xác định được tỷ lệ 30% số dự án, 20% tổng diện tích phải đáp ứng ở thời điểm nào (sau khi mỗi dự án được chấp thuận chủ trương đầu tư thì tỷ lệ này lại biến động).

Hơn nữa với hình thức thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất để thực hiện dự án phải triển khai qua 3 bước. Bước 1, nhà đầu tư phải được UBND cấp tỉnh có văn bản chấp thuận về việc thỏa thuận về nhận quyền sử dụng đất. Bước 2, nhà đầu tư tiến hành thỏa thuận "mua gom" đất. Bước 3, sau khi hoàn thành "mua gom" thì nhà đầu tư lập hồ sơ trình chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư.

Như vậy có thể phát sinh tình huống: UBND cấp tỉnh đã có văn bản chấp thuận về việc thỏa thuận về nhận quyền sử dụng đất mà sau một thời gian, nhà đầu tư đã hoàn thành thỏa thuận "mua gom" nhưng khi trình hồ sơ chấp thuận chủ trương đầu tư lại bị "trượt" do các dự án trước đã vượt quá 30% số lượng dự án của chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở. Trường hợp này dự án sẽ tiếp tục bị "treo", gây tắc nghẽn như thời gian qua.

Ngoài ra, quy định này chắc chắn sẽ tiềm ẩn cơ chế xin - cho, phát sinh tiêu cực, nhũng nhiễu, đặc biệt trong tình huống có nhiều nhà đầu tư cùng đề xuất dự án nhà ở thương mại thông qua thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất hoặc đang có quyền sử dụng đất mà không phải đất ở.

Cũng tại Điều 4 đề cương Nghị quyết còn quy định UBND cấp tỉnh phải trình HĐND cùng cấp thông qua danh mục dự án thí điểm trước khi thực hiện. Quy định này bất hợp lý do các dự án này áp dụng cơ chế dân sự để tạo lập quỹ đất, hoàn toàn do doanh nghiệp đề xuất mà cơ quan nhà nước không chủ động lập hồ sơ để trình HĐND cấp tỉnh. Do đó, nhiều trường hợp dự án sẽ phải chờ 5-6 tháng cho kỳ họp HĐND tiếp theo để thông qua.

Quy định này cũng không đảm bảo tính đồng bộ của hệ thống pháp luật do Luật Đất đai và Luật Tổ chức chính quyền địa phương không quy định HĐND cấp tỉnh thực hiện loại việc này. Hơn nữa, Luật Đất đai quy định HĐND cấp tỉnh còn phải thông qua các dự án có chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa, các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, dẫn đến HĐND cấp tỉnh sẽ phải thông qua quá nhiều việc liên quan đến một dự án trong khi mỗi năm chỉ có 2 kỳ họp HĐND.

Vướng mắc "con gà - quả trứng"

Tại Điều 3 đề cương Nghị quyết đã quy định các điều kiện để thực hiện dự án nhà ở thương mại thông qua thỏa thuận/đang có quyền sử dụng đất với định hướng dự án phải phù hợp với quy hoạch tỉnh, quy hoạch sử dụng đất cấp huyện hoặc quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị; phải có trong danh mục dự án thuộc chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở; phải đáp ứng các điều kiện theo pháp luật về đất đai, nhà ở, kinh doanh bất động sản, đầu tư...

Việc đặt ra quá nhiều điều kiện trong dự thảo Nghị quyết sẽ gây chồng chéo do các điều kiện này đã được quy định cụ thể trong Luật Đầu tư, Luật Nhà ở. Về nguyên tắc, khi cơ quan nhà nước thẩm định để chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư (khoản 4 Điều 29 Luật Đầu tư) sẽ thẩm định, đánh giá toàn bộ các nội dung để đảm bảo phù hợp các cấp độ quy hoạch và chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở. Do đó, không cần nhắc lại các nội dung này trong Nghị quyết mà chỉ quy định theo hướng dẫn chiếu đến các văn bản pháp luật có liên quan.

Hơn nữa, quy định dự án phải "có trong danh mục dự án thuộc chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở..." là không phù hợp do nội dung chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh theo Điều 27 Luật Nhà ở năm 2023 không có danh mục dự án (chỉ quy định các chỉ tiêu diện tích nhà ở bình quân đầu người, diện tích sàn nhà ở hoàn thành...). Nếu yêu cầu dự án phải có trong danh mục dự án thuộc chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở sẽ dẫn đến vướng mắc "con gà - quả trứng" (nếu chưa có dự án được chấp thuận sẽ không có căn cứ để đưa vào chương trình, kế hoạch phát triển). Cần lưu ý đây là các dự án do các nhà đầu tư tự đề xuất, không phải dự án do Nhà nước lập quy hoạch để tổ chức đấu giá, đấu thầu, nên cơ quan nhà nước không có căn cứ cập nhật vào chương trình, kế hoạch.

Quy định tại Điều 3 đề cương dự thảo Nghị quyết có thể gây lúng túng trong thực thi do không làm rõ được thời điểm nào dự án phải đáp ứng các điều kiện này. Như đã nêu, đầu tiên nhà đầu tư phải được UBND cấp tỉnh cho phép thỏa thuận về nhận quyền sử dụng đất (bước 1); sau khi hoàn thành "mua gom" (bước 2) mới được lập hồ sơ trình chấp thuận chủ trương đầu tư (bước 3) và tại thời điểm đó mới xét đến các tiêu chí phù hợp các cấp độ quy hoạch và chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở. Quy định của dự thảo có thể gây ra cách hiểu là ngay từ bước 1 đã phải đáp ứng các điều kiện, dẫn đến dự án phải trải qua 2 lần thẩm định, làm phát sinh thủ tục hành chính, gây ra chồng chéo.

Như vậy, mặc dù việc ban hành Nghị quyết thí điểm là hết sức cần thiết để giải quyết các vướng mắc cho hàng trăm dự án nhà ở thương mại trên cả nước nhưng vẫn cần phải rà soát chi tiết để đảm bảo tính hiệu quả, khả thi khi thực hiện. Đặc biệt, do Nghị quyết có bản chất là thí điểm thực hiện một số chính sách đặc thù khác với quy định của luật nên cần bổ sung một khoản vào Điều khoản thi hành tại Điều 6: "Trường hợp có quy định khác nhau giữa Nghị quyết này với Luật Đất đai năm 2024 và các luật khác thì áp dụng theo quy định của Nghị quyết này". Như vậy mới đảm bảo tính chất ưu tiên khi áp dụng các văn bản pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề./.