Hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 2024: Đề xuất miễn tiền thuê đất đối với đơn vị sử dụng tài sản công để kinh doanh, cho thuê

Theo Luật Đất đai năm 2013, diện tích đất sử dụng vào mục đích kinh doanh, cho thuê là tài sản công thuộc các đơn vị SNCL không thuộc đối tượng được miễn giảm tiền thuê đất. Đây là vấn đề mấu chốt, khó tháo gỡ khi lập và phê duyệt tính hiệu quả của Đề án theo quy định tại khoản 1 Điều 44 Nghị định 151/2017/NĐ-CP (Nghị định 151) quy định chi tiết một số điều của Luật Quản lý sử dụng tài sản công.

Theo điểm d khoản 1 Điều 157 Luật Đất đai (sửa đổi) mới được thông qua đã quy định trường hợp đơn vị SNCL có nhu cầu sử dụng một phần hoặc toàn bộ diện tích được giao để sản xuất, kinh doanh, cung cấp dịch vụ, thì được lựa chọn chuyển sang hình thức Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hằng năm thuộc đối tượng được miễn giảm tiền thuê đất.

Tuy nhiên, Luật Đất đai (sửa đổi) không quy định tách riêng đối tượng miễn hoặc giảm tiền thuê đất mà giao cho Chính phủ quy định việc tính, nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; việc miễn giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất theo quy định tại khoản 3 Điều 157.

Việc hướng dẫn, quy định các chính sách khi xác định chi phí của hoạt động này cần được rõ ràng, minh bạch, đầy đủ, để các đơn vị SNCL tự chủ tài chính có thể lập được đề án hiệu quả và cơ quan phê duyệt có căn cứ xem xét quyết định. Đây là yêu cầu tất yếu để đơn vị có nguồn thu đủ để tự chủ tài chính hợp pháp, thể hiện năng lực quản lý, khả năng tận dụng lợi thế sẵn có của đơn vị, đảm bảo duy trì nhiệm vụ được giao, giảm chi trực tiếp từ ngân sách, giải quyết được việc thực hiện chính sách bị bế tắc, đối phó, chấp nhận rủi ro khi bị thanh kiểm tra như hiện nay.

Bất cập trong việc tạo nguồn thu từ tài sản công

Luật Quản lý tài sản công năm 2017 và Nghị định 151/2017/NĐ-CP quy định có 3 trường hợp đơn vị SNCL được sử dụng tài sản công vào các mục đích kinh doanh, cho thuê, liên doanh liên kết để tạo nguồn thu tại chỗ khi được giao tự chủ tài chính theo Nghị định số 60/2021/NĐ-CP về cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị SNCL.

Trong các năm qua, việc các đơn vị SNCL đã được giao tự chủ tài chính có thể vẫn phát sinh nguồn thu này để đảm bảo kinh phí thực hiện. Tuy nhiên, hầu như việc tạo nguồn thu này không được thực hiện theo đúng quy định, do nhiều nguyên nhân chủ quan cũng như khách quan. Có thể đưa ra một số nguyên nhân:

Thực trạng quy định về lập đề án kinh doanh, cho thuê trực tiếp đối với đơn vị sự nghiệp công lập

Việc cho thuê, liên doanh, liên kết chỉ được thực hiện đối với những tài sản được Nhà nước giao, đầu tư xây dựng, mua sắm để thực hiện nhiệm vụ Nhà nước giao theo đúng quy định của pháp luật nhưng chưa sử dụng hết công suất mà không thể áp dụng hình thức thu hồi, điều chuyển và phải được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt vào Đề án, theo quy định tại Điều 44, 45, 46 Nghị định 151.

Tuy nhiên, việc xây dựng đề án, cụ thể là tính hiệu quả của việc kinh doanh, cho thuê phải thực hiện nộp tiền thuê đất và phải tính khấu hao tài sản (không được ngân sách cấp sửa chữa cải tạo đối với diện tích này theo đề án) theo khoản 2 Điều 42 Nghị định 151. Đồng thời, phải xác định tiền thuê đất theo Điều 42 Nghị định 151 như doanh nghiệp.

Trong khi đó, hiện việc tính tiền thuê đất được quy định tại Nghị định 123/2017/NĐ-CP của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định quy định về thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất, thuê mặt nước, xác định tiền thuê đất được phân bổ theo tỷ trọng doanh thu (trong trường hợp không tính được diện tích đất). Hoặc tính theo diện tích đất (nếu xác định được riêng diện tích cho thuê, liên doanh liên kết), dẫn đến việc xác định hiệu quả kinh tế khi lập Đề án phức tạp, không rõ ràng, khó được cơ quan có thẩm quyền chấp thuận.

Bất cập trong chính sách lập và phê duyệt đề án về kinh doanh, cho thuê tài sản công hiện nay

Chính sách tạo nguồn thu tại chỗ cho đơn vị SNCL tự chủ tài chính chưa rõ ràng, chưa đảm bảo cân đối thu chi có hiệu quả phù hợp với đặc điểm của tài sản. Dẫn đến khó khăn trong triển khai thực hiện huy động nguồn kinh phí tự chủ tài chính một cách hợp pháp, thể hiện theo một số yếu tố như sau.

Thứ nhất: Việc giao tự chủ cho đơn vị SNCL là để giảm thiểu chi trực tiếp ngân sách. Tuy nhiên, việc khoán này cần phải xem xét đến nguồn thu thực tế, hiện tại và kế hoạch bổ sung tại chỗ trong tương lai của đối tượng áp dụng có đủ khả năng tự chủ tài chính hay không, tránh việc áp đặt, giao chỉ tiêu phải tự chủ cho đơn vị.

Thứ hai: Việc lập đề án kinh doanh, cho thuê hay liên doanh liên kết là quy định sáng suốt của Luật Quản lý tài sản công, để quản lý tài sản công. Nhưng cần có hướng dẫn chi tiết hơn, để khi lập Đề án, đơn vị SNCL và cơ quan có thẩm quyền phê duyệt có căn cứ xác định trường hợp áp dụng hình thức kinh doanh hoặc cho thuê trực tiếp.

Thực tế, rất nhiều đơn vị SNCL và cơ quan có thẩm quyền phê duyệt Đề án không có căn cứ để phân biệt được việc tự kinh doanh và cho thuê trực tiếp; yêu cầu phải xác định giá cho thuê phù hợp với giá cho thuê phổ biến tại thị trường địa phương của tài sản cùng loại. Nhưng việc xác định một số dịch vụ không thể sát với giá thị trường. Ví dụ như: các đơn vị SNCL hoạt động trong lĩnh vực văn hóa, thể thao như vé bơi; diện tích sân, đường, nhà thi đấu phục vụ các hoạt động văn hóa thể thao như sàn khiêu vũ, võ thuật, hội chợ sách, nhà thi đấu không có trang thiết bị… thường chỉ có các đơn vị SNCL cung cấp để tận dụng mặt bằng khi không tổ chức đào tạo, tập huấn hay tổ chức sự kiện theo chức năng nhiệm vụ được giao. Giá cho thuê của các đơn vị này thường là tự xây dựng, chưa được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, không thể dựa theo thị trường có chất lượng dịch vụ cao hơn hoặc so sánh với các đơn vị SNCL khác, do đặc thù mỗi quận huyện chỉ có 1 trung tâm văn hóa thể thao có điều kiện kinh tế, vị trí, thu nhập, nhu cầu khác nhau nên khó có thông tin thị trường tương đồng.

Thứ ba: Giá cho thuê không được cao, xuất phát từ các nhược điểm của điều kiện quy định việc kinh doanh, cho thuê trực tiếp phải đảm bảo các yêu cầu, mục đích như:

(1) Đảm bảo "sử dụng vào mục đích phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của đơn vị" từ việc tận dụng diện tích chưa sử dụng hết công suất. Ví dụ, trung tâm thể thao văn hóa chỉ được sử dụng để kinh doanh cho thuê các dịch vụ, sản phẩm phục vụ văn hóa thể thao đối với các diện tích tạm thời chưa sử dụng. Dẫn đến điều kiện cho thuê không liên tục, do thu hồi tạm thời khi đơn vị SNCL phải thực hiện các nhiệm vụ tổ chức các sự kiện theo nhiệm vụ được giao;

(2) Cơ sở vật chất hạn chế xuất phát từ thực tế là địa điểm, diện tích kinh doanh, cho thuê trực tiếp là tận dụng diện tích chưa sử dụng hết công suất của các công trình thuộc đơn vị SNCL thường có mức đầu tư không cao, người thuê phải cải tạo để đảm bảo sử dụng được đúng mục đích, nhu cầu nhưng vẫn phải hoàn trả tạm thời mặt bằng khi có yêu cầu, dẫn đến phát sinh chi phí, giá thuê thấp hơn.

(3) Hình thức cho thuê trực tiếp thường phải cho thuê dưới hình thức đấu giá

Các điều kiện, yêu cầu này dẫn đến hạn chế nhu cầu thuê, khó cho thuê và không tận dụng được vị trí của tài sản cho thuê, giá cho thuê không thể cạnh tranh được với thị trường.

Thứ tư: Chi phí thường xuyên đối với hoạt động này không có cơ chế ưu đãi khi đơn vị SNCL vẫn phải trích khấu hao, trả tiền thuê đất tương tự như doanh nghiệp trong thời gian tận dụng kinh doanh, diện tích cho thuê vẫn có thể thu hồi tạm thời mà không được tính hao mòn hay cấp kinh phí cải tạo sửa chữa chống xuống cấp như diện tích, công trình không kinh doanh, không cho thuê trong khi diện tích này vẫn đồng thời phục vụ nhiệm vụ, chức năng được giao. Đặc biệt đối với diện tích do đơn vị trực tiếp kinh doanh thường là ngoài giờ hành chính và/hoặc xen lẫn với hoạt động theo nhiệm vụ thường xuyên không thể phân biệt riêng để áp dụng quy định này khi tính chi phí hợp lý.

Ngoài ra, việc xác định không rõ ràng giữa việc đơn vị SNCL tự kinh doanh và cho thuê trực tiếp, việc cho thuê trực tiếp phải đáp ứng điều kiện thời gian cho thuê liên tục trên 15 ngày. Tuy nhiên, các trường hợp cho thuê không đáp ứng đủ điều kiện này vẫn dễ bị hiểu là cho thuê, dẫn đến yêu cầu lập đề án chưa đúng đối tượng khi cơ quan có thẩm quyền xem xét phê duyệt.

Đề xuất theo chính sách mới của Luật Đất đai sửa đổi sắp có hiệu lực

Từ các phân tích nêu trên, đề xuất Chính phủ khi ban hành Nghị định hướng dẫn Luật Đất đai (sửa đổi) xác định đối tượng sử dụng đất là đơn vị SNCL thuộc đối tượng miễn tiền thuê đất đối với diện tích kinh doanh, cho thuê trực tiếp. Để hỗ trợ đơn vị nguồn thu sự nghiệp, giảm chi phí hành chính trong việc phải xác định diện tích tính tiền thuê đất (nếu chỉ được giảm tiền thuê đất) theo chính sách về thuê đất.

Ngân sách chỉ nên tiết kiệm khoản chi thường xuyên, khó có thể tiết kiệm cả chi đầu tư đối với các đơn vị SNCL tự chủ chi thường xuyên nên quy định tính khấu hao trong trường hợp này là không cần thiết, cần bổ sung quy định cụ thể về trường hợp đơn vị SNCL sử dụng diện tích chưa sử dụng hết công suất để tự kinh doanh sẽ chỉ phải tính hao mòn (không phải tính khấu hao tài sản vào chi phí hợp lý), tránh phức tạp trong việc phân định với diện tích không kinh doanh./.