Biến đất đai thành nguồn lực và những câu hỏi cần giải đáp

Tại kỳ họp bất thường lần thứ 5, Quốc hội đã biểu quyết thông qua Luật Đất đai (sửa đổi) với rất nhiều chính sách đổi mới, đột phá nhằm biến đất đai trở thành nguồn lực quan trọng để phát triển kinh tế - xã hội, tạo động lực để nước ta trở thành quốc gia phát triển có thu nhập cao.

Luật Đất đai 2024 được xây dựng dựa trên nền tảng chính trị là Nghị quyết số 18-NQ/TW của Đảng về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất. Nghị quyết 18 đã đề ra những nhiệm vụ quan trọng cho việc sửa đổi Luật Đất đai, gồm "Cơ bản thực hiện hình thức cho thuê đất trả tiền hằng năm và quy định cụ thể các trường hợp trả tiền thuê đất một lần, phù hợp với tính chất, mục đích sử dụng đất, bảo đảm nguồn thu ổn định, tránh thất thoát ngân sách nhà nước".

Bám sát Nghị quyết 18, Luật Đất đai 2024 đã mở rộng các trường hợp thuê đất trả tiền hằng năm, giới hạn thuê đất trả tiền một lần. Chỉ có 3 nhóm trường hợp được lựa chọn thuê đất trả tiền một lần. Nhóm 1 là các dự án sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản... Nhóm 2 là các dự án đầu tư hạ tầng khu công nghiệp, cụm công nghiệp... Nhóm 3 là các dự án xây dựng công trình công cộng để kinh doanh; sử dụng đất thương mại dịch vụ cho hoạt động du lịch, kinh doanh văn phòng.

Các dự án sản xuất, kinh doanh còn lại sẽ buộc phải thuê đất trả dần từng năm (được ổn định đơn giá cho mỗi chu kỳ 5 năm). Đây là một chủ trương đúng đắn và phù hợp với bản chất của đất thương mại, dịch vụ (hay bất kỳ loại đất sản xuất, kinh doanh nào).

Đất thương mại, dịch vụ vẫn thường được coi là "gà đẻ trứng vàng". Khi trao loại tư liệu sản xuất này cho doanh nghiệp thông qua hợp đồng thuê đất, Nhà nước không chỉ trông đợi khoản tiền thuê đất mà doanh nghiệp nộp vào ngân sách. Thậm chí tiền thuê đất chỉ giữ vai trò thứ yếu, kỳ vọng lớn hơn cả là doanh nghiệp sẽ bỏ vốn, tạo lập tài sản trên đất và việc khai thác tài sản sẽ tạo ra giá trị cho xã hội, gồm tiền thuê đất, các khoản thuế, phí, lệ phí, cơ hội việc làm... cho người dân. Đất thương mại, dịch vụ (mở rộng ra là các loại đất sản xuất, kinh doanh) trở thành động lực dẫn dắt sự phát triển của đất nước.

Không những thế, việc yêu cầu các loại đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp cơ bản phải thuê đất trả tiền hằng năm còn giúp chấm dứt hiện tượng "ôm đất", "găm giữ đất" - hiện tượng đang diễn ra tràn lan.

Tại các địa phương hiện nay có hiện tượng "quây tôn" các khu đất vàng mà chủ đất sau khi "thâu tóm" đã không có đủ năng lực, kinh nghiệm để đầu tư hoặc không có ý định đầu tư mà chỉ găm giữ đất để chờ tăng giá rồi chuyển nhượng, kiếm lời; khiến nguồn lực đất đai không được khai thác hiệu quả và gây mất mỹ quan đô thị. Hiện tượng này đã được nghiên cứu, tổng kết và chỉ rõ trong Nghị quyết 18: "Tình trạng đất nông nghiệp, đất dự án bị bỏ hoang còn nhiều".

Nguyên nhân chính là do Luật Đất đai hiện hành cho phép nộp tiền thuê đất một lần cho cả thời hạn thuê. Luật cũng quy định doanh nghiệp thuê đất trả tiền một lần được chuyển nhượng quyền sử dụng đất dù chưa đầu tư gì. Ngược lại, nếu phải thuê đất trả tiền hằng năm thì chủ đất không được chuyển nhượng đất mà chỉ được bán hoặc cho thuê tài sản trên đất sau khi đã đầu tư xây dựng hoàn thiện theo đúng quy hoạch, thiết kế. Như vậy, bản thân quyền sử dụng đối với thửa đất thuê trả tiền hằng năm không phải là tài sản đưa vào giao dịch mà tài sản trên đất mới là đối tượng giao dịch.

Việc thuê đất trả hằng năm khiến người sử dụng đất phải sớm đầu tư xây dựng công trình để đưa đất vào sử dụng. Các doanh nghiệp do không phải dành một nguồn tiền lớn để nộp tiền thuê đất một lần cho toàn thời hạn dự án (50 - 70 năm) nên có thể dồn vốn đầu tư tạo lập tài sản trên đất. Yếu tố "đầu cơ" bị giảm thiểu và thị trường sẽ hầu như chỉ gồm các doanh nghiệp có nhu cầu thực.

Bên cạnh những ưu việt như đã kể trên thì loại hình đất thuê trả tiền hằng năm có nhược điểm là người sử dụng đất luôn "nơm nớp" lo âu do giá đất biến động liên tục. Cá biệt thời gian qua, tại một số đô thị ven biển như Đà Nẵng có hiện tượng giá đất của chu kỳ 5 năm sau tăng gấp 6 - 7 lần so với chu kỳ trước, khiến nhiều doanh nghiệp đối mặt với nguy cơ phá sản, các nhà hàng, khách sạn phải đóng cửa.

Trước tình hình đó, Luật Đất đai 2024 đã có chính sách "an dân" khi quy định tiền thuê đất hằng năm được áp dụng ổn định cho chu kỳ 05 năm; tiền thuê đất cho chu kỳ tiếp theo được tính căn cứ bảng giá đất nhưng mức tăng được đảm bảo không quá tổng chỉ số giá tiêu dùng (CPI) hằng năm cả nước của giai đoạn 05 năm trước đó. Đây là một sự cam kết của Nhà nước với người sử dụng đất thuê hằng năm, giúp họ yên tâm bỏ vốn đầu tư sản xuất, kinh doanh, loại bỏ tâm lý bất an thời gian qua.

Nghị quyết 18 đã đề ra chủ trương hết sức đúng đắn là "Cơ bản thực hiện cho thuê đất trả tiền hằng năm"; tức là vẫn lường trước các trường hợp phải cho phép thuê đất trả tiền một lần. Một vấn đề hệ trọng đã được thảo luận xuyên suốt quá trình sửa Luật Đất đai là: trường hợp nào được lựa chọn thuê đất trả tiền một lần, trường hợp nào bắt buộc phải thuê đất trả tiền hằng năm.

Như đã nêu trên, Luật Đất đai 2024 quy định chỉ có 3 nhóm trường hợp được lựa chọn thuê đất trả tiền một lần, trong đó nhóm 3 (các dự án xây dựng công trình công cộng để kinh doanh; sử dụng đất thương mại dịch vụ cho hoạt động du lịch, kinh doanh văn phòng) là nhóm được thảo luận nhiều nhất.

Phương án được thông qua chỉ cho phép trường hợp kinh doanh công trình công cộng (theo phân loại đất tại Điều 9 gồm đất chợ dân sinh, chợ đầu mối; đất khu vui chơi, giải trí công cộng...), công trình phục vụ du lịch hoặc văn phòng được thuê đất trả tiền một lần.

Các trường hợp này đã "bỏ quên" một nhóm công trình quan trọng liên quan đến lĩnh vực bất động sản: các công trình không phải nhà ở, xây dựng trên đất thương mại, dịch vụ (ví dụ các shophouse liền kề được chia thành nhiều căn để bán cho nhiều người; các tòa condotel, officetel trên đất thương mại, dịch vụ).

Tại phiên họp Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét dự án Luật Đất đai vào tháng 8/2023, Chủ tịch Quốc hội đã cho ý kiến: "Các dự án đầu tư mà sản phẩm gắn liền với quyền sử dụng đất không tách thửa được nhưng phải cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mới đưa vào kinh doanh được thì phải cho phép thuê đất trả tiền một lần". Tuy nhiên phương án cuối cùng được thông qua chưa thực sự thể chế được chỉ đạo này (mới chỉ quy định cho các công trình phục vụ du lịch, văn phòng mà chưa bao quát được các trường hợp khác, ví dụ các shop kinh doanh thương mại, dịch vụ không gắn với hoạt động du lịch).

Do đó, chủ đầu tư các dự án nói trên có thể sẽ gặp vướng mắc bởi mặc dù Luật Đất đai, Luật Kinh doanh bất động sản đều cho phép người thuê đất trả tiền hằng năm được bán tài sản gắn liền với đất khi thỏa mãn một số điều kiện nhưng việc xác định chủ thể nào phải nộp tiền thuê đất trong thời gian còn lại (sau khi bán tài sản) sẽ tiềm ẩn nhiều vướng mắc.

Giả định nếu bán từng phần diện tích công trình mà người bán tài sản (chủ đầu tư) phải tiếp tục nộp tiền thuê đất (không chuyển giao quyền thuê đất cho người mua) thì sẽ tiềm ẩn nhiều rủi ro cho bên mua cũng như cho ngân sách nhà nước nếu chủ đầu tư bị thua lỗ, không thể tiếp tục nộp tiền thuê đất hằng năm.

Ngược lại, nếu nhóm người mua tài sản kế thừa nghĩa vụ nộp tiền thuê đất hằng năm thì lại tiềm ẩn nguy cơ tranh chấp trong trường hợp có một/một số đồng sử dụng đất "phá ngang", không nộp tiền thuê đất, dẫn đến quyền lợi những người còn lại bị ảnh hưởng.

Trường hợp này, lẽ ra cần cho phép chủ đầu tư được thuê đất trả tiền một lần để đảm bảo hoạt động kinh doanh ổn định, bảo vệ quyền lợi cho bên mua tài sản cũng như cho ngân sách nhà nước.

Mặt khác, tại Điều 14 Luật Kinh doanh bất động sản 2023 cho phép chủ đầu tư được bán từng phần diện tích sàn xây dựng trong công trình (ví dụ bán từng căn shop thương mại dịch vụ, từng căn condotel...) nhưng với điều kiện bắt buộc là phải gắn với loại đất được giao có thu tiền hoặc cho thuê trả tiền một lần cho cả thời gian thuê.

Trong quá trình góp ý xây dựng luật, tôi đã kiến nghị Luật Đất đai (sửa đổi) cần quy định về nguyên tắc cho phép các dự án kinh doanh bất động sản không phải nhà ở mà sản phẩm sẽ bán cho nhiều chủ thể (shophouse, condotel, officetel...) thì chủ đầu tư cần được cho thuê đất trả tiền một lần. Đồng thời, luật cần phân quyền cho chính quyền địa phương quyết định triển khai các dự án bất động sản nêu trên: Nếu cho phép triển khai thì phải cho thuê đất trả tiền một lần; nếu cần ổn định thu ngân sách bằng việc cho thuê đất hằng năm thì địa phương sẽ lựa chọn các loại hình dự án khác không có tính chất kinh doanh bất động sản gồm bệnh viện, trường học, khách sạn, trung tâm thương mại...

Phương thức này sẽ phân quyền (gắn liền với trách nhiệm) cho chính quyền địa phương trong giải quyết bài toán tổng thể về cân đối thu ngân sách cho phát triển bền vững. Tuy nhiên, đề xuất này đã không được tiếp thu khi Luật chính thức thông qua; đồng nghĩa với việc một phân khúc bất động sản phổ biến thời giao qua là các shophouse trên đất thương mại, dịch vụ sẽ bị kìm hãm phát triển dưới chu kỳ luật mới.

Liên quan đến loại hình đất thuê trả tiền hằng năm, bên cạnh những ưu việt đã chỉ ra ở đầu bài viết thì có ít nhất 3 vấn đề cần được trả lời thỏa đáng (có thể trong Nghị định của Chính phủ hoặc một Nghị quyết của Quốc hội về thi hành Luật Đất đai).

Thứ nhất, Điều 125 Luật Đất đai 2024 chỉ quy định về các trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền một lần; không quy định việc đấu giá quyền sử dụng đất khi cho thuê đất trả tiền hằng năm. Mặt khác, ở Điều 124 cũng không quy định việc cho thuê đất trả tiền hằng năm mặc nhiên không thông qua đấu giá, đấu thầu. Như vậy đã có "khoảng trống pháp luật", không xác định được việc Nhà nước cho thuê đất trả tiền hằng năm thì có phải thông qua đấu giá hay không (đơn cử trường hợp đất sạch do Nhà nước quản lý). Đây là câu hỏi rất quan trọng bởi như đã nêu, các loại đất sản xuất, kinh doanh chủ yếu sẽ phải áp dụng hình thức thuê đất trả tiền hằng năm.

Thứ hai, đồng ý rằng quy định tiền thuê đất hằng năm được áp dụng ổn định cho chu kỳ 05 năm; tiền thuê đất cho chu kỳ tiếp theo tăng không quá tổng chỉ số giá tiêu dùng (CPI) hằng năm cả nước của giai đoạn 05 năm trước đó là chính sách "an dân" cần thiết nhưng lưu ý rằng mức tiền thuê đất này sẽ được thu thập để tham chiếu khi định giá đất các thửa đất tương tự (ví dụ nếu áp dụng phương pháp so sánh để định giá đất). Việc khống chế mức tiền thuê đất liệu có nguy cơ khiến giá đất xác định không phản ánh được giá thị trường?

Ths. Nguyễn Văn Đỉnh - Chuyên gia pháp lý đầu tư, bất động sản

Việc khống chế mức tiền thuê đất liệu có nguy cơ khiến giá đất xác định không phản ánh được giá thị trường?

Thứ ba, Luật Đất đai 2024 đã bổ sung quy định hoàn toàn mới: Người đang thuê đất thu tiền thuê đất một lần được lựa chọn chuyển sang thuê đất trả hằng năm; tiền thuê đất đã nộp được khấu trừ vào tiền thuê đất hằng năm phải nộp. Quy định mới này nhằm khuyến khích việc lựa chọn trả tiền thuê đất hằng năm, nhưng trường hợp này liệu có xảy ra trong thực tiễn không?

Xét một ví dụ sau đây: Doanh nghiệp A đang thuê đất trả tiền một lần với thời hạn 50 năm, mới thuê 5 năm và muốn chuyển sang thuê đất trả hằng năm. Trường hợp này Nhà nước không trả lại tiền thuê của 45 năm còn lại mà doanh nghiệp đã nộp. Đồng ý là tiền thuê đất đã nộp cho 45 năm ấy sẽ được khấu trừ dần vào tiền thuê đất hằng năm nhưng ích lợi gì ở đây? Dù sao doanh nghiệp cũng không được phép lấy lại tiền thuê đất đã nộp, thì tại sao không giữ nguyên để yên ổn sản xuất cho 45 năm tiếp theo, trong khi doanh nghiệp thuê đất trả một lần được hưởng rất nhiều quyền năng mà người thuê đất trả hằng năm không có: được chuyển nhượng hoặc thế chấp quyền sử dụng đất để vay vốn, được dùng đất để góp vốn, hợp tác kinh doanh...

Việc chuyển sang thuê đất trả hằng năm không giúp doanh nghiệp được lấy lại tiền thuê đất đã nộp vào ngân sách, trong khi quyền lợi bị thu hẹp, lại nơm nớp không biết số tiền đã nộp còn lại có đủ dần trả cho 45 năm hay không.

Một số ý kiến cho rằng quy định này là cần thiết cho trường hợp doanh nghiệp đã trót chọn thuê đất trả tiền một lần nhưng không đủ khả năng tài chính nên chưa nộp/nộp chưa đủ tiền thuê đất; do đó doanh nghiệp sẽ có thêm một "cửa thoát" là chuyển sang thuê đất trả hằng năm.

Tuy nhiên, Luật Đất đai hay bất kỳ đạo luật nào cũng cần đi theo nguyên tắc chỉ luật hóa những vấn đề đã chín, đã rõ, những quan hệ có tính chất phổ biến; không luật hóa những quan hệ mang tính sự vụ, đơn lẻ (nguyên tắc này được nêu trong rất nhiều phiên họp Ủy ban Thường vụ Quốc hội gần đây). Vậy có nên luật hóa một tình huống phát sinh đơn lẻ như vậy?

Về mặt nguyên tắc, lựa chọn hình thức trả tiền thuê đất là quyền của người thuê đất (nếu luật cho phép được lựa chọn giữa thuê đất trả một lần và trả hằng năm). Nhưng khi đã quyết định lựa chọn thì doanh nghiệp phải dự trù được mức phải nộp để tính toán, cân nhắc và tự chịu trách nhiệm về quyết định của mình.

Theo quy định về thu tiền thuê đất hiện nay thì nếu thuê đất trả một lần, trong vòng 90 ngày sau khi nhận thông báo, doanh nghiệp phải nộp đủ 100% tiền thuê; nếu không nộp đủ trong 90 ngày sẽ phải chịu các chế tài mà nặng nhất là bị thu hồi đất, chấm dứt dự án.

Việc sau 90 ngày mà doanh nghiệp không nộp đủ tiền thuê xuất phát từ lỗi của doanh nghiệp mà lẽ ra đã có thể khắc phục khi "liệu cơm gắp mắm" để lựa chọn ngay từ đầu. Việc luật hóa một tình huống sự vụ, đơn lẻ là không cần thiết và làm nảy sinh tình huống doanh nghiệp chưa thực hiện đúng nghĩa vụ nhưng lại được "ra điều kiện" với cơ quan nhà nước.